改革与法治目标协调推进 ——以自贸区制度为视角
（二）改革与法治价值选择的差异
从法理学的角度看，法律具有稳定性价值。我们通常所说的法律最忌讳“朝令夕改”，即是建立在这一价值基础上的。法律治理是规则之治，不确定的法律无法给民众以确信感和安全感，遵守法律甚至维护法律的权威就更加无从谈起。有学者指出，法治本身的要求就是保持业已制定的法律所确定的核心价值，保护既存利益格局及现有的社会秩序等。[4] 而改革具有创新性，呼唤对现有的体制和利益格局进行调整重组，实现利益最大化。在很大程度上，改革强调现有制度的灵活性、适应性和可变动性，需要破旧立新，挑战现行法律制度和政策，并代之以新的制度和秩序。可见，改革与法治这两个核心命题之间，存在着某种张力。正如康德所说“当理性一方面根据一个普遍所承认的原则得到一个论断，另一方面又根据另外一个也是普遍所承认的原则，以最准确的推理得出一个恰好相反的论断，必然会出现某种形式上的悖论”。[5]
总体而言，法治是国家的常态治理方式。为了能够实现法治，法律必须保持稳定。在稳定的法律之下，一般不要求改革，而是要求法治经常性地发挥作用。[6]但是与法治的稳定性、保守性不同，改革要求打破法律的稳定性，要求改变法律的规制理念或者方法。这种价值选择上的差异，导致了改革与法治的关系在很多方面存在矛盾。需要注意的是，在改革开放初期法治基础缺乏、法律体系尚不完备的条件下，政府往往会先探索实践、试点试验，改革成果经过检验后，再通过立法予以确认。这种政策推动型的改革在当时特定历史条件下有其合理性和必要性，也发挥了积极作用。但随着依法治国基本方略的全面落实，实践先行立法附随的改革模式也日益显现出弊端。改革与法治长期处于紧张状态，在一定程度上损害了法律的权威性，并导致“改革就是要突破现有法律”的认识误区，[1] 以至于长期以来造成一种错觉，即牺牲法治是改革的必然代价。
实现法治总体目标是一个系统工程，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，也是国家在治理领域一场全方位的深刻变革，难度之大、挑战之艰巨前所未有，这就客观上决定法治的变革是一场牵一发而动全身的顶层设计，需要以全局的观念甚至国际化视角保障其系统性、整体性和协同性。尤其值得注意的是，地方法治试验不应以违反法律的方式进行，对于先行先试没有法律依据的，要及时按照法定程序做出授权。更“要避免‘法治行政区域化’破坏法律体系的完整性和统一性”。[7]