改革与法治目标协调推进 ——以自贸区制度为视角
三、自贸区视角下法治与改革可能出现的现实张力
（一）自贸区改革需要法治框架的引领
我国自由贸易试验区的设立和发展，是党中央、国务院作出的重大决策，是在新形势下推进改革开放的重要举措，对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，具有重要意义。因此，我国各个自贸区除促进贸易自由化、市场改革发展等功能外，还承担着在建设法治化营商环境等方面，率先挖掘改革潜力，破解改革难题，深化行政管理体制改革，提高行政管理效能等法治领域的重要责任。
但是，我国自贸区建设刚刚起步，以上海自贸区先行先试为出发，相应的法律规则及制度建设一定程度上是滞后的。现有规则的束缚和自贸区法治创新之间存在着较大的矛盾，这一矛盾已经在自贸区目前的建设中逐渐显现，例如现行法律中规定的部分行政审批制度与自贸区试验区减少审批、推动注册或备案的实践之间的矛盾，以及以行政区划与基础的行政执法依据与跨区域的自贸区之间矛盾等等。这些法律矛盾的负面效应已经影响到了自贸区的法治建设实践进程。
从法理的角度看，法的演进是法随着社会的发展而发展的过程。一定时期的法是适应当时社会的需要而产生的，从而促进社会的发展，为社会所依赖。但是随着社会的发展，法律也又会反过来阻碍社会发展，这正说明了法从正面走向反面的矛盾性。因此，表面上看来，创新与试错背离了法律规则的初衷，打破了一定时空范围内的秩序平衡，但事实上，法对秩序、文明、自由、平等、正义的价值追求是不变的，有了这种法的价值的追求，法才会不断变革和进步。值得注意的是，短时间内大范围的法治平衡被打破，又可能会极大影响法律所保障的稳定社会秩序利益。法治的改革与稳定之间的平衡，即如何在自贸区的法治框架下，取得行政创新与社会稳定的平衡，是自贸区行政法治建设中所需要面临的重大难题。
（二）自贸区法治需要行政改革的支撑
一方面，负面清单的应然法律属性在实践中遭遇实然困境。在国内法视角下，“负面清单”属于地方政府发布的规范性法律文件，是以商务部的《外商投资产业指导目录》为法律依据，虽然该《目录》作为部门规章效力较高，但“负面清单”的推出反过来却促进了《目录》的修改，呈现出先行先试下法治建设与自贸区之外区域法律规则的矛盾。尽管自贸区“负面清单”不是国际投资条约的内容或附件，我国有权对该清单中所涉内容进行修改，但仍然有必要在厘清自贸区“负面清单”法律性质的基础上，扩大开放力度、增加透明度，促进我国管理体制的深入改革，加强与国际投资规则的对接。
另一方面，自贸区行政管理创新在实践中可能遭遇瓶颈。在自贸区范围内，不仅政府权力行使的法律依据相对独立于行政区划，而且在政府管理权力的分配及相互关系上也不局限于原本适用于行政区划的法律规定，这必然导致自贸区与行政区划的法律规则在具体适用过程中相互间会发生诸多冲突。自贸区在行政管理职能、立法机关法律监督等方面与一般行政区划存在着很大差异，这足以说明现有法律赋予了自贸区一种相对独立的法律地位。自贸区的特别规则仍然较少，多数情况下需要适用全国性法律或规则，自贸区的法律定位尚不明确。就我国目前的改革实践来看，自贸区管委会并不是行政法上行政区划体制下的派出机构，其二者的法律性质也迥然不同。自贸区管委会拥有在区域范围内整合职能部门的“综合管理”和“集中行政处罚”等权力，这种权力是我国行政法上的新生事物。这些冲突和差异并不仅仅是行政区划的特殊例外，而是中央尝试对法治的实现模式予以转变的过程与政府管理有关的法律制度存在冲突的体现，值得深入研究和分析。