改革与法治目标协调推进 ——以自贸区制度为视角
四、自贸区制度对法治与改革关系的重塑
（一）自贸区的创立本身体现立法程序和方式的法治化
在立法机关层面，全国人大常委会首次以授权国务院调整法律适用的方式对自贸区放宽行政管制，这也是自贸试验区有别于传统地区性经济开发区、高新技术园区甚至各个经济特区的突出创新。以探索自贸试验区为标志的新一轮对外开放的立法需求具有特殊性，不是在完全无法可依、无章可循的情况下要求国家立法机关赋予地方就先行先试事项制定地方性法规的权力，而是要求国家立法机关授权在自贸试验区暂停适用国家现行法律的权力，而国家层面需要在自贸试验区暂时调整适用的法律、行政法规的种类、范围具有一定的可变性、不可预见性，不排除在自贸试验区各项先行先试事项推进过程中相关法律、行政法规将作出进一步调整的可能性。因此，自贸区立法授权方式的创新标志着我国在法治领域树立了新的改革起点。
在立法程序层面，自贸区通过扩大行政公开、行政参与以及专家咨询等多种方式，强调对行政立法程序的完善，使自贸区规则的制定过程成为研判立法需求、推进立法协商、促进探索创新的过程。
（二）自贸区管理体现行政体制和机制的法治化
在行政体制层面，自贸区积极推动管理理念、管理体制、运行机制的创新，在理念上积极学习科学行政理念，通过与境外相关机构定期交流、培训等方式，促进政府管理理念革新；在体制上积极改革现有组织结构，以前海管理局、上海自贸区管委会等创新型、市场化管理机构为代表的管理体制的建立，极大推动了自贸区行政法治在政府层面的进步；此外，政府权责清单、大部负责制以及运营管理的创新实践也在各个自贸区开始尝试。
在行政机制创新层面，2013年上海自贸区制定实施了我国第一份外商投资负面清单，改变了“逐案审批＋产业指导目录”的传统管理方式。2014年第二版负面清单发布，限制类条目从190条减少到139条，标志着以负面清单管理为核心的外商投资创新管理机制已经基本建立。2015年版上海自贸区负面清单较前两版有了更大变化：规定事项从139条减少到122条，透明度和规范性大大加强。这也是第一张全部四个自贸区统一使用的清单，成功实现了自贸区 “形成可复制可借鉴管理样板，在全国推广”的制度设计初衷。
（三）自贸区整体运作模式体现改革路径程序的法治化
从世界法律变革的历史来看，法律的变革和创新有着自下而上和自上而下的不同方向。我国30余年法治改革的动力，从整体上看来自于自上而下的政府推动。这种模式作为一种推动改革的初始推动力具有不可替代的意义。但如果将自上而下推动作为改革的唯一推动力，将在政府职能和法治政府建设中面临逻辑上和实践中的困难，可能使改革陷入停滞。然而在自贸区的法治改革创新中，则体现出了自上而下与自下而上的高度结合的样态。早在自贸区设立之初，中央即明确要求其形成可复制、可推广的经验，而这种自上而下与自下而上相结合的先试点、后铺开的创新扩散路径，充分诠释了自贸区法治改革中的方向创新，试验性、累积性、示范性等成功因子的结合也为自贸区法治的持续改革创新提供动力。
参考文献
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