论行政法律关系的秉性与特质
作者：李福林 2019-12-03 15:30 新传播 【字号：大 中 小】
行政法律关系对行政法的基本范畴的厘定和具体应用具有指引和规范的功能。厘定行政法律关系的秉性和特质可以更好实现规范与现实限制行政权力与保障公民权利的行政目的，旨在实现权力与权利的平衡。鉴此，在现有的基础上进一步明确行政法律关系的秉性和特质，对其作科学的说明和分析，界定行政法与相关的其他部门法的边界，有助于我们充分了解和正确理解行政法律关系的具体意涵，进一步体会与理解行政法学与其他学科的不同本质。
点是：一是行政主体单方可以决定行政法律关系的形成、变更和消灭；二是行政主体具有可以直接决定对行政相对人进行实施行政强制措施的权力；三是行政主体在法关系中依法具有行政有益权。但是这种双方法律地位不平等的观点从诞生时起就收到强烈的质疑。有学者认为，这一观念混淆了法律上权利义务不对等与法律地位不平等的区别、行政法律关系与行政关系的区别等等。另一种观点是，我国多数行政法学者认为行政法律关系双方的地位不能用“不平等”来解释和理解，而是用“不对等”来理解1。然而，多数学者认为这种“不对等”的表达仅仅是转换了一种不同的表达方式而已，是一种换汤不换药的方式或者说是新瓶装旧药的行为。明显，是因为在行政主体总是在行政法律关系中处于主导的、支配的地位，而行政相对人则是始终处于从属的和附属的位置。这种“不对等”表述的本质与前述“不平等”表现的三个特质基本一致抑或说相同2。因此，这两种观点与主张，并没有本质的区别。
在民主法治国家中，现代行政法究竟如何理解和分析行政法律关系中双方主体地位不对等性的本质呢？如果机械的、简单的分析与理解：行政主体的行政命令发动者，行政相对人的行政命令的被动服从者；行政主体在法关系中的主导地位与行政相对人在法关系中从属地位；行政主体对法关系的产生、变更和消灭的发动权与行政相对人的被动性质，显然是与现代社会的民主法治理念背道而驰的。随着行政体制的深化改革、现代公共行政的发展，在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的大背景下，行政法律关系中行政主体与行政相对人的“对等性”至少包含着以下几层的涵义：一是法律关系中双方的权利义务的对等，不能一方只是享受权利，而不履行义务，也不能一方仅仅履行义务，而不具备权利。法律关系双方对应地互相享有权利和履行义务；二是法律关系双方在民主法治理念之下平等接受法律的规制、平等的遵守法律、平等的接受法律的调整。进一步需要说明的是，“在行政主体与行政相对人的权利义务关系中，虽然平等的享有权利和履行义务，但是各方权利与义务的质量却不对等。”3权利与义务的质量不对等主要表现在性质上和数量上两个方面。在性质上，行政主体的权利是行使行政的职权和履行行政职责，而行政相对人权利和义务不具有国家权力的属性，因此，法律关系双方主体的权利义务的本质存在着差异。在数量上，在法律关系双方的权利义务中一些专属于行政主体的权利，而作为行政相对人是绝对不可能享有的。比如，行政相对人的提起行政复议的权利、提起行政诉讼的权利；行政主体在形式行政职权过程中的行政强制权、行政执行权、行政许可权以及行政处罚权等等。因为行政法学中存在权利义务在质量上的不对等，因此，行政法学的基本理念上、主要方向上、顶层的制度设计上，应该更加倾向和重视赋予行政相对人更多的权利和权利救济途径。从上述的分析可知，行政法律关系中双方的权利义务的配置制度，在质量上“不对等”，从深层次来理解为了实现双方在法律上的实质平等，是一种“平等下的不对等”4。随着公共行政的发展和给付行政的大量涌现，行政与公民之间完全可以塑造一种平等框架之下的互相合作的契约关系而非上下级关系的命令关系或支配关系。随着行政法学的发展和变革，行政合同、行政指导、行政裁决等形成的行政法律关系越来越多地体现出一种“平等下的对等”。
1.许崇德、皮纯协：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社，1991年，第59页。 2.罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版，1996年，第15页；应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社，1998年，第72页。 3.罗豪才、方世荣：《论发展变化中的中国行政法律关系》，《法学评论》，1998年第4期，第35页。 4.周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社，2005年，第49页
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