跨境金融监管的创新机制研究—以粤港澳大湾区建设为视角
作者：吴燕妮 2021-10-26 19:01 新传播 【字号：大 中 小】
在2008年金融危机后世界范围的监管反思浪潮中，很多国家都认识到跨境监管对世界金融体系稳定的重要作用，从而进一步将跨境金融监管合作机制化和常态化。粤港澳大湾区金融服务既有跨境金融的开放，又有金融监管法域不同的协调难题，是探索我国域内金融监管创新机制的重点。尽管粤港澳大湾区具有跨境金融监管的基础，但在监管体制和机制上仍面临着来自监管协同、区际法律冲突等现实问题和挑战。因此，可以借鉴境外跨境监管经验，采取创新跨境金融监管的顶层设计、创新使用跨境监管工具、推进建立统一的城市间跨境监管机构等机制，提高跨境监管的针对性和有效性，守住不发生系统性风险的底线。
（三）欧盟：区域一体化中的监管协调
这一模式以欧盟为代表[6]，考虑到欧盟域内高度的经济金融一体化和平等的主体地位，欧盟的跨境金融监管更强调合作与协调，但同时又能够在更高的层级提供监管权威和统一标准的控制能力。欧盟目前的金融监管协作特征与其作为一个“超国家经济体”的地位息息相关。从成立伊始，就旨在“通过建立无内部边界的空间，加强经济、社会的协调发展和建立最终实行统一货币的经济货币联盟，促进成员国经济和社会的均衡发展[9]。”欧盟经济一体化是其重要初衷，而源于金融一体化所展开的监管协调则是走向一体化（至少符合其组织建立之初的目标）的重要路径。这主要源于各个成员国之间对于“组织”的基本主权让渡，包括法律机制的逐步统一、执法层面的协调及司法的协作等。一方面，欧盟拥有自身的立法权限，即通过“顶层设计”实现欧盟域内金融监管标准的最终统一。在2008年全球金融危机之后，欧盟在原有莱姆法路西框架立法（Lamfalussy Framwork）[7]四个层面协调机构的基础上，增加了更具权威的顶层机构：在宏观审慎方面，设立欧洲系统性风险委员会（European Systemic Risk Board, ESRB），在欧盟层面上监控系统性风险，在整个欧盟层面识别和防控系统性风险，更具有“超国家”的跨境统筹能力。在微观审慎方面，设立欧洲金融监管者体系（European Systemic of FinancialSupervisors, ESFS），统筹各成员国金融机构微观审慎监管信息，促进成员国金融监管当局间的信息交流和监管趋同，跨境监管的协调能力更强[10]。另一方面，欧盟具有较为刚性的国家间协调机制。欧盟的金融监管协调主要是以欧洲理事会或欧洲理事会与欧洲议会共同颁布指令的方式进行，体现了“最低限度协调原则”，[11]但需要进一步由各个成员国通过法定程序进行国内转化，这个转化的过程则并未有统一规定。尽管指令有方向性的约束力，却也给各国的法律程序留下了较大空间[8]。金融危机后，欧盟还将原有第三监管层级的欧洲银行监管者委员会、欧洲证券监管者委员会、欧洲保险和职业年金监管者委员会改组为欧盟银行管理局（European Banking Authority, EBA）、欧盟证券与市场管理局（European Securities and Markets Authority, ESMA）、欧盟保险及职业年金管理局（European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA），在增强顶层控制力的同时，还对各国的监管标准作了进一步的统一[12]。
从司法层面来看，欧洲法院在欧盟的金融监管法律协调中起到了重要作用，欧盟层面的基础条约对金融监管作出初步规定，欧洲法院在实践中主要承担法律解释作用，并且通过判例，起到司法保障的作用。 [11]例如，成员国可以就其他成员国不遵守欧盟法律而直接向欧洲法院提起诉讼，而且欧盟委员会也有权根据基础条约相关条款，对不实施指令的成员国提起诉讼，通过法律救济，不断深化金融监管法律协调的原则。因此，综上，欧盟的金融监管将会在较长时期（尽管欧洲一体化进程的不确定性依然存在）持续1+N模式，即统一的欧盟金融监管机构和各成员国的金融监管机制并存。
（四）国际组织：跨国金融监管网络构建
实际上，除了各国（地区）自发的跨境监管协调与合作之外，许多国际组织也在尝试通过各种方式，建立国家（地区）间的跨境金融监管机制，包括合作机制、沟通机制与信息共享机制等等。
1.国际证监会组织
国际证监会组织（The International Organization of Securities Commissions, IOSCO）是将各国监管部门组织起来的国际机构。它负责制定和推行证券监管的国际标准[5]，在全球证券监管改革方面与G20和金融稳定理事会都有密切的合作联系。2010年10月，其对外发布跨境监管合作原则的最终报告，提出建立跨境监管合作机制，对监管机构如何加强跨境合作来更好地监督跨境运营的监管实体提出建议[13]。2013年6月，为加强对全球跨境金融监管方式研究， IOSCO成立“特别工作组”，主要负责开发跨境监管工具、协调实用工具、保护投资者以及减少系统性金融风险等[14]。2015年9月， IOSCO发布了《监管特别工作组最终报告》，分析了“国民待遇”“认可”“通行证”三种跨境监管工具。 [13]国民待遇是指在市场准入与现行监管要求方面，赋予国外监管机构和国内监管机构相同权限的一种工具。“认可”是指东道国监管机构对外国监管制度进行评估之后，认可该种监管制度或其部分内容。此外，“通行证”允许获得监管许可或授权的主体在协议规定的其他司法管辖区提供金融产品和服务[15]。
2.多国集团的联席会议机制
联席会议机制是由相关监管者共同组建的可加强跨境金融监管合作与协调的机制，是一种多建立在非正式国家集团基础之上的常设机制，具有常态化和稳定性特征[16]。由于是非正式的国家集团为基础，因此，“其运行并非基于任何国际条约或正式法律文件，而是代表着一个强有力的以国家为中心的网络”[16]。他们通常借助这些非正式国家集团的经济地位产生的巨大全球影响力，仅仅通过一些不具备法律强制力的多边协议，就足以建立强有力的跨境监管机制（多边协议框架体系内）。例如，具有巨大影响力的巴塞尔银行监督委员会即建立在G10框架下；与此类似，金融稳定委员会（FSB）即建立在G20框架下。这些机构由于其专业影响力和监管机制的可行性出台各自领域的国际监管规则和标准。其最大特点就在于监管主体是类似于一国财政部门、证券监管部门、银行、保险监管部门或者央行这样的监管专业机关，而不是一国政府，因此与传统政府间正式机制相比，更加灵活有针对性，但是这样的“灵活性”代价就是“并不创设国际法上的权利与义务”[6]（P110），法律效力不足。但是，前述其“常态化”特性也能够较好完成监管信息互联互通、执法机制协作、风险管理等任务。
[6]这里主要研究欧盟内部不同国家之间的多边跨境监管问题，而不涉及欧盟整体对外的双边跨境监管问题。
[7]在2008年全球金融危机爆发前，欧盟先后通过五个指令，以立法形式确立了金融监管的莱姆法路西框架，旨在建立欧盟层面的金融监管体系，实行从欧盟层面立法机构到成员国金融监管机构纵向四个层级的金融监管体制。第一层面包括欧洲经济与财政部长理事会、欧洲议会、欧洲委员会，主要是进行框架原则性立法；第二层面包括欧洲银行业委员会、欧洲保险和职业养老金委员会、欧洲证券委员会、欧洲金融集团会，委员会由成员国财政部高级代表组成，主要是确定、建议和决定第一层面指令和条例的实施细则；第三层面包括欧洲银行业监管者委员会、欧洲保险和职业养老金监管者委员会、欧洲证券监管者委员会，各委员会由来自成员国各监管部门、欧盟相关机构等的高级代表组成，主要是加强成员国监管机构彼此之间的合作，保证统一实施第一、二层面立法；第四层面为执行层次，即为各成员国包括成员国监管者具体实施欧盟指令、条例，欧洲委员会也担当监督、促进实施的责任。
[8]欧盟的立法并非都具有等同的强制力，例如：条例具有普遍的约束力，可在所有欧盟国家直接适用；指令则对特定成员国具有约束力，需通过成员国国内立法程序转换为本国国内法；决定仅对其指明的对象具有法律约束力，其可以对成员国作出，也可以对公民或个人作出；建议和意见则不具备法律上的约束力，仅发挥指导的作用。
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