跨境金融监管的创新机制研究—以粤港澳大湾区建设为视角
作者：吴燕妮 2021-10-26 19:01 新传播 【字号：大 中 小】
在2008年金融危机后世界范围的监管反思浪潮中，很多国家都认识到跨境监管对世界金融体系稳定的重要作用，从而进一步将跨境金融监管合作机制化和常态化。粤港澳大湾区金融服务既有跨境金融的开放，又有金融监管法域不同的协调难题，是探索我国域内金融监管创新机制的重点。尽管粤港澳大湾区具有跨境金融监管的基础，但在监管体制和机制上仍面临着来自监管协同、区际法律冲突等现实问题和挑战。因此，可以借鉴境外跨境监管经验，采取创新跨境金融监管的顶层设计、创新使用跨境监管工具、推进建立统一的城市间跨境监管机构等机制，提高跨境监管的针对性和有效性，守住不发生系统性风险的底线。
（三）粤港澳大湾区跨境金融监管的挑战
1.中央监管与地方监管的权限
目前，我国金融监管实行中央和地方两级监管体制。在中央层面，2017年成立的国务院金融稳定发展委员会（办公室设在人民银行）负责统筹协调各金融管理部门工作，加上2018年银监会与保监会整合后建立的银保监会，实际上形成了金稳委+人民银行 +证监会+银保监会这样的“一委一行两会”的格局。在这一中央监管格局下，各监管部门实行“中央机关+派出机构”的垂直监管模式，由中央机关完成整体统筹，各地派出机构则负责各自辖区的相应监管工作。各监管部门派出机构的设置通常遵循“省、自治区、直辖市+计划单列市”原则。以中国证监会为例，设置的派出机构即由31个省、自治区直辖市监管局+5个计划单列市监管局（大连、宁波、厦门、青岛、深圳）组成。银保监会也同样采取这一设置。 [19]此外，作为中央监管的重要补充和基层执法力量，我国金融监管体制中还有地方金融监管，负责所在地金融活动的监管。地方金融监管主要依照“地方批、地方管”的原则，负责地方政府辖区的其他金融机构和金融业态的监管，这些其他金融机构和金融业态可以归纳为“7+4”，即七大主体和四大场所[10]。这样，金融机构和金融业态的顶层设计职责在中央“一委一行两会”，具体细则和办法以及执行则在地方[21]。中央监管部门一般会通过一些原则性或授权性的规定，给予地方政府和地方金融监管部门一定的自主权，决定对上述主体和场所的监管规则。然而，涉及跨境监管事项，地方监管部门能够实施的权限非常有限，特别是涉及性质不明确、境内外标准不同的新型金融案件。例如近年来为我国金融监管部门严厉禁止的首次代币发行（ICO）活动，在境内监管权属在地方金融监管部门，但执法实际依赖的却是公安机关，在香港却通常由金融监管部门统一完成监管执法工作，这就导致在涉及跨境执法时双方对接部门不一致，必须得通过上级机关甚至国家部委实现。在跨境违法活动出现时，地方职权远远不足以做出迅速判断和反应，致使跨境监管的创新空间极大受限。
2.内地监管标准和执法标准的协调与统一
从目前我国金融监管的实践来看，地方金融监管协作机制普遍处于探索阶段[22]。以广东省为例，一方面，地方金融工作协调议事机构零散单一、缺乏统筹。地市以下地区金融监管力量较弱，尤其是对证券、保险、互联网金融、民间融资等领域监管不到位，难以及时发现和有效管控风险。主要事项以打击非法金融活动和处置地方金融风险的协调机制为主，且存在履职方式单一，以会议平台为主的问题。另一方面，各地监管信息共享机制缺失。目前，省内各市之间的金融监管信息仍然几乎呈现“孤岛”状态，业已建立的信息共享交流机制也是“碎片化”的[23]。粤港澳大湾区未来的金融市场将会高度关联甚至走向全面开放与融合，金融风险的隐蔽性、交叉性和跨境性等特征会更加剧监管难度。因此，信息互联互通是非常重要的，否则，难以有效发挥金融风险的事前监测和预警作用[24]。
[10]7大主体是：小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司；4大场所是：投资公司、农民合作社、社会众筹机构、地方各类交易所。深圳由于没有农民合作社，所以是“7+3”的设置。
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