欧洲联盟立法研究—基于理论法学的思考
作者：李 博 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
欧盟立法并不是从法理的角度看待立法质量，而是从欧盟立法者必须尊重的立法原则和受约束的条件来看待这个问题。
制度并发布指令、做出决定、提出建议或者发表意见[1]。
从上述条约规定可以清晰看出，该条款几乎没有用明确的术语提及具体立法者和立法内容。也就是说欧洲议会、欧洲理事会、欧盟委员会可能会产生大量具有法律意义上的措施，包括条约、规章、指令、决定、建议、意见等。不仅如此，欧盟立法实践中还存在其它法律术语，诸如决议、声明、欧盟不同机构间的协议等[2]。
此外，与传统主权国家的立法权来源不同。传统主权国家的立法权由主权国家的法律所赋予，而欧盟的立法权是根据欧洲机构的某种形式需要而天然拥有的。换言之，欧盟没有单一的立法机构，立法活动主要分散在欧洲理事会、欧盟委员会和欧洲议会三个欧洲机构，并且立法程序多样化，要遵循哪个立法程序取决于立法措施的主题。也就是说，如果某一条约规定欧盟机构有立法职权，那么该机构会在特定领域内从事立法活动。可见，条约的规定是欧盟机构从事立法活动的基础，也决定了立法主体、立法目的、立法性质，以及所遵循的程序要求。
（二）非传统立法主体
欧洲理事会，是欧盟的决策机构，拥有欧盟的绝大部分立法权。欧洲理事会由欧盟成员国的政府代表所组成的欧洲机构，以代表的一致或者多数票通过的方式从事立法活动，现如今常常与欧洲议会共同从事欧盟立法活动。欧洲议会能够参与欧盟立法活动，主要是欧盟条约不断修正的结果，旨在不断加强欧洲民主。相对而言，欧洲理事会的立法活动比较新颖，作为欧盟的决策机构，仍然不能够以统一的方式从事立法活动。至于欧洲议会，没有独立的立法权，只能与欧洲理事会共同拥有立法权。
欧盟委员会，是欧盟的常设执行机构，主要负责执行欧洲理事会的决议和欧共体的条约。委员会的成员由成员国任命（现在需要欧洲议会同意），拥有独立的立法权。若是没有欧盟委员会的立法倡议，通常不会存在欧盟的立法行为。一般而言，欧盟委员会没有权力自行制定法律，但在实践中依据欧洲理事会授权立法而享有广泛的立法权。授权立法常常发生在各成员国代表委员会中，也就是在所谓的专家委员会中。
欧盟立法更为复杂的问题是在欧洲层面上并没有真正的权力分立机制。就是说，立法活动与行政活动常常混同在一起。欧盟从事行政活动的权力归属于欧盟委员会，这种行政活动与欧盟委员会的立法倡议活动如出一辙，并没有清晰的界线[3]。
按照欧盟的条约可以看出，欧盟立法是一个分散的过程，这种分散的立法过程既简化又可以提升欧盟立法效率，对于欧盟的发展具有一定的合理性。欧盟立法相当灵活，没有采用正式的文本形式，立法原则、规范以及程序广泛存在于诸如条约、为实施条约而制定的各项条例、指令、决定、判例中，而欧洲法院则是专门审查那些违反欧盟立法原则、规范以及程序的机构。
（三）非传统立法的法律约束
传统意义上的立法权来源于宪法和法律，除此之外，拥有立法权的立法机关通常享有非常大的自由裁量权。而法院作为宪法精义的守护者，有责任解释和维护宪法，并通过司法审查决定立法是否违宪。立法机关则必须尊重合法性原则，只有在法律授权的范围内做出“善的和好的”立法行为。
与传统意义上的立法权相反，欧盟立法权束缚于相对严格的“一系列条约”中，触及：（1）能力问题（是否欧洲机构可以做出的立法行为）；（2）内容问题（欧盟立法追求什么目标，应该尊敬和促进什么样的价值观和权利发展）；（3）程序问题（欧盟各个立法机构按照什么程序从事立法行
[1]Treat of Amsterdam[EB/OL].[2004-06-16](2018-11-14). https：//europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_of_amsterdam_en.pdf.
[2]张彤：《欧盟法概论》，中国人民大学出版社，2011年，第37页。
[3]J.Scott. Mind the Gap: "Law and New Approaches to Government in the European Union". European Law Journal, 2010(8).
