欧洲联盟立法研究—基于理论法学的思考
作者：李 博 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
欧盟立法并不是从法理的角度看待立法质量，而是从欧盟立法者必须尊重的立法原则和受约束的条件来看待这个问题。
欧洲一体化建设提供一副蓝图，但是每一个模型又不能够充分或者适当的解释民主合法性的问题。
1. 监管模型
监管模型将欧盟视为一个特殊目的的组织或者机构，实现能够比成员国更好解决问题的目标。按照此思路，欧盟成立的主要目的是面向经济的发展，而不是面向政治一体化的发展。欧盟立法不是为了解决政治问题，而是为了一系列经济问题制定监管—解决方案。在监管模型中，欧盟立法的范围既具有局限性，又具有很强的工具性。在本质上，监管模型是一种解决问题的模型，通过寻求（真实的或推定的）专业知识，解决社会发展、经济发展所带来的问题，从而使其具有了民主合法性的基础。通常，监管模型避免使用“法律制定”的术语，而是使用“规则制定”的术语。所以，监管模型的瑕疵也是显而易见的：缺乏严肃性、长期性、强制性，也缺乏“依法立法”的法律基础。
2. 政府间模型
政府间模型强调欧洲一体化和欧盟立法的政府间的特征。将欧盟视为一个国际组织，尽管是一个完整的国际组织，但是强调民族国家和政府是欧盟活动的主体这个事实。按照这个思路理解，欧盟的规则制定是“政治的”，本质上不是“立法的”。这里的政治术语被用来指称强权政治与外交手腕，而不是追求公共利益[1]。故而，政府间模型无论是欧盟官方领域内，还是欧盟社会公众领域内的立法讨论，很少一部分是围绕“法律实践”方面讨论的，主要是围绕“政治治理”方面讨论的。
监管模型和政府间模型存在瑕疵的主要原因有两个：第一，监管模型和政府间的模型没有考虑到欧盟真正的政治性质，这里的“政治”术语不是外交意义的，而是为了表明欧盟为欧洲公民的政治共同体制定了规范。监管模型和政府间模型是比较简化的模型，只专注于规则类型的制定，如欧盟委员会解决问题的技术规则，以及在国际外交方面与欧洲理事会的商谈规则。事实上，欧盟委员会制定的规则远远超出了技术规则和商谈规则。以欧洲主权国家制定规则视角观察，当今欧盟委员会制定规则的内容、范围、效果与其成员国制定规则基本相似，差异并不显著。但是，由于欧盟委员会制定规则的领域不断扩大，直接与成员国制定的规则重叠或者冲突，重叠的问题相对好解决，而冲突的问题就不容易解决了。自1987年以来，欧盟委员会制定规则不再遵循外交谈判的商谈模式，在许多情况下采用的是合格多数票决议机制，这意味着个别成员国可以违背欧盟委员会所制定的规则。
第二个原因与第一个原因相关，由于监管模型和政府间模型不足以说明欧盟规则的制定过程，所以这两种模型对民主合法性的描述是不够的。监管模型试图避开民主问责制，而是强调规则制定过程的技术、问题解决的方法。在没有政治选择，仅有技术选择的情况下，欧盟将规则制定委托给提供专业知识的非选举的代表类型机构是有意义的。不过，一旦离开技术市场监管的严格限制，委托式的规则制定几乎很难被称为民主。事实上，欧盟规则对共同体生活的各个方面都有政策后果—诸如此类的政策后果，按照当前的民主认识，应该是通过选举产生代表，然后经代表协商达成共识，显然监管模型并不能充分说明民主合法性。在政府间模型中，欧洲一体化和欧洲制度的民主合法性来源于成员国的民主合法性。成员国的议会控制国家的代理人在欧盟层面上做出相应的决定。然而，这样的控制是微不足道的，并且成员国绝不会允许在欧盟层面上形成真正影响成员国的规则。
3. 议会模型
议会模型可能是当今最具影响力的模型。议会模型弥补了监管模型和政府间模型的不足。议会模型将欧盟视为政治事业，朝着真正政治共同体方向发展，并且认为欧盟立法是这一政治事业的基本要素。议会模型关注的是如何确保欧盟立法的民主性，在这一点上，议会模型的倡导者主张解决欧盟“民主赤字”最好的方法是在欧盟层面上重现主权国家层面的议会民主的保障。因此，倡导者们主张欧洲议会应具有较强的立法职能，以及拥有更强大的立法权来贯彻法律实施[2]。
[1]J.J.Paul. Integration in Asia and Europe. Oxford University Press，2000, p237.
[2]A.Rusu. "The Democratic Deficit in the European Union—the Case of the European Parliament". Europolity Continuity and Change in European，2014(11).
