论监察委员会的双重属性及其制度优势*
作者：郭文涛 2021-10-26 19:01 新传播 【字号：大 中 小】
自国家监察体制改革以来，围绕监察委员会的属性，形成了不同的观点。改革者强调监察委员会具有政治属性，是政治机关；而学术界认为监察委员会具有法律属性，是国家机关。从“政治/法律”的二分法出发，监察委员会具有政治属性和法律属性双重属性，这决定了监察委员会不仅要遵循政治逻辑即旗帜鲜明地讲政治，还要遵循法律逻辑即严格依法行使监察权。监察委员会的双重属性具有显著的制度优势，有利于突出党的领导的政治优势，有利于实现党内监督与国家监察的有机统一，有利于推进国家治理现代化。
（二）监察委员会与党的纪律检查机关合署办公
国家监察体制改革的一项重要内容是将监察委与纪委合署办公。监察委是履行国家监察职能的专责机关，通过行使国家监察权，对公职人员进行监察，实现国家监察全面覆盖；纪委是履行党内监督职能的专责机关，通过行使纪律检查权，对中共党员进行监督，实现党内监督全面覆盖。在监察委与纪委合署办公的党政体制下，实现了国家监察与党内监督、依法治国与依规治党的有机统一，形成了发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效、高效、长效机制，这样一条中国特色监察道路有利于实现党和国家的长治久安。 [13]这是推动全面从严治党、全面依法治国伟大政治工程向纵深发展的重大战略举措，对于强化党和国家自我监督，健全中国特色国家监察体制具有重大意义。在改革试点过程中，北京市、山西省、浙江省三省市实行监察委与纪委合署办公，一体履行监察、纪检两项职责，监委不设党组、不决定人事事项，监察委员会的主任、副主任分别由同级党的纪律检查委员会的书记、副书记兼任，实行一套工作机构、两个机关名称，监察委员会本质上就是党的工作机构。 [14]坚持中国共产党的领导，是社会主义制度的应有之义和本质要求。 [15]中国共产党对国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的领导，主要是通过在这些国家机关中设立党组来间接实现的，这些国家机关中的党组成员和国家机关的领导成员并不是一一对应，完全重叠的关系，因此这些国家机关的本质属性主要是法律属性。与这些国家机关不同的是，监察委不设党组，监察委领导成员与纪委领导成员是一一对应、完全重叠的关系，实现了监察委与纪委在机构、职能和人员上的全面融合。 [16]因此，监察委与纪委合署办公，实现了党对监察委的直接领导，监察委是党直接领导下的反腐败工作机构。
中国共产党是中国的领导党和执政党，党的全面领导、长期执政是实现中华民族伟大复兴的政治保障。在这个历史进程中，党面临的最大威胁是领导干部容易腐败变质，面临的最大挑战是权力得不到有效监督。这就迫切要求我们在党长期领导和执政的情况下，加强对权力的制约和监督，保持党员干部的纯洁性和先进性，探索出一条实现自我监督、自我净化的有效路径。 [17]因此，腐败问题是我们党面临的一个突出的重大政治问题，反腐败工作是我们党的一项重要政治任务，这关乎我们能否跳出历史周期律，关乎党和国家事业成败。中国共产党人下定决心要破解腐败这个政治问题，完成反腐败的政治任务，建设廉洁政治，实现中华民族的伟大复兴，就要把党内监督同其他各种监督方式有机结合起来，形成发现问题、纠正偏差的有效、高效、长效机制。 [18]在我国，95%的领导干部、80%的公务员都是中共党员，这决定了监察委进行的国家监察和纪委进行的党内监督既具有高度的互补性，又具有高度的内在一致性，也决定了将两者统一起来的实践必然性。完善我国的监督体系，将监察委和纪委合署办公，在加强党内监督的同时，又强化国家监察，对于解决腐败的政治问题具有十分重大的意义。 [13]中纪委刊文指出，“纪委是政治机关，讲政治是第一位的要求”。 [19]纪委政治机关的政治属性，决定了与其合署办公的监察委也具有政治机关的政治属性。纪委监察委肩负着反腐败的时代任务，其历史使命是解决党面临的最大政治威胁—腐败问题，直接为维护党的领导、厚植党的执政基础、巩固党的执政地位服务，是典型的政治机关。 [7]
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