论监察委员会的双重属性及其制度优势*

作者:郭文涛  2021-10-26 19:01  新传播    【字号:  

自国家监察体制改革以来,围绕监察委员会的属性,形成了不同的观点。改革者强调监察委员会具有政治属性,是政治机关;而学术界认为监察委员会具有法律属性,是国家机关。从“政治/法律”的二分法出发,监察委员会具有政治属性和法律属性双重属性,这决定了监察委员会不仅要遵循政治逻辑即旗帜鲜明地讲政治,还要遵循法律逻辑即严格依法行使监察权。监察委员会的双重属性具有显著的制度优势,有利于突出党的领导的政治优势,有利于实现党内监督与国家监察的有机统一,有利于推进国家治理现代化。


(三)监察委员会行使的监察权具有政治属性

在国家监察体制改革前,我国政权架构采取的是人民代表大会下的“一府两院”模式。此时,监察机关隶属于行政机关,监察权属于行政权。在国家监察体制改革后,监察机关从政府部门序列中剥离出来,与检察机关的反贪反渎等部门组成新的国家的监察机关,与“一府两院”相并列,都由人大产生、对人大负责、受人大监督;监察权也从行政权中剥离出来,与行政权、审判权、检察权相平行并列,上升为具有政治属性的国家监察权,不再是隶属于行政权的监察权。与行政权、司法权相比,国家监察权在主体、对象、职责、权限、措施、程序等方面均有所不同,在性质上是完全不同的,带有很强的政治属性。事实上,监察委员会行使监察权的主要形式就是调查职务违法职务犯罪案件,这些案件都属于公职人员的腐败案件,而腐败问题是严重的政治问题,查办腐败案件是严肃的政治任务,是一项政治性很强的工作。这表明监察权具有政治属性,行使监察权的监察委员会是政治机关。 [11]反腐败是党风廉政建设的重要内容,是关乎人心向背和党的生死存亡的政治问题。党风廉政直接关系着政治的清明和法律的实施,引领着社会风尚和道德风俗,影响着公职人员的廉洁从政。组建监察委员会的目的就是“彰善瘅恶,激浊扬清”,通过对所有行使公权力的公职人员依法进行监察,促使公职人员廉洁奉公。对公职人员开展廉政教育,对公职人员道德操守、廉洁从政、秉公用权、依法履职等情况进行监督检查,对职务违法和职务犯罪案件进行查处,这既是监察委员会的法定职责,又是维护公权力廉洁性、开展党风廉政建设的政治工作。 [20]党的十八大以来,党中央强力开展反腐败斗争,从抓作风建设做起,反对“四风”,反腐倡廉,正风肃纪。监察委员会行使监察权,既包括监察对象的全面覆盖,也包括监察职责的全面覆盖,即监察委员会不仅要调查职务违法和职务犯罪,并作出相应的处置,更要对公职人员开展廉政教育的正风肃纪。 [21]在监察委和纪委合署办公的情况下,“正风肃纪”的职责属于二者协同行使的政治权力,由此而言监察权具有鲜明的政治属性,行使监察权的监察委员会是政治机关。 [22]

三、监察委员会的法律属性是国家机关

改革者强调监察委员会具有政治属性,是政治机关。与此不同的是,学术界强调监察委员会是具有法律属性的国家机关。“政治机关”一词不是一个法律概念,而是一个政治概念。改革者将监察委员会定位为政治机关,是由党的权威政治文件来确认的,而不是由宪法法律等法律规范来赋予的。在国家法律层面,监察委员会政治机关的政治属性是无法成立的。我国宪法所确立的国家机关只有权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关以及军事机关等,其中并不包括改革者所称的“政治机关”。毋庸置疑,在宪法法律层面,各级监察委员会的组建,标志着由“行政监察”走向“国家监察”,因此监察委员会只能属于一种“国家机关”。因此,将监察委员会定性为政治机关,是政治层面的考量;而将监察委员会定性为国家机关,是法律层面的考量,并具有充分的宪法法律依据。 [23]根据《宪法》和《监察法》的相关规定来看,监察委员会是具有明确宪法地位的国家机关,是行使国家监察职能的专责机关,行使的监察权是一种国家权力,这三个方面决定了监察委员会的法律属性是国家机关。

编辑:郑令婉

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