论监察委员会的双重属性及其制度优势*
作者：郭文涛 2021-10-26 19:01 新传播 【字号：大 中 小】
自国家监察体制改革以来，围绕监察委员会的属性，形成了不同的观点。改革者强调监察委员会具有政治属性，是政治机关；而学术界认为监察委员会具有法律属性，是国家机关。从“政治/法律”的二分法出发，监察委员会具有政治属性和法律属性双重属性，这决定了监察委员会不仅要遵循政治逻辑即旗帜鲜明地讲政治，还要遵循法律逻辑即严格依法行使监察权。监察委员会的双重属性具有显著的制度优势，有利于突出党的领导的政治优势，有利于实现党内监督与国家监察的有机统一，有利于推进国家治理现代化。
（一）监察委员会是具有明确宪法地位的国家机关
将改革试点工作中形成的可复制可推广的经验及时上升为法律规定，做到重大改革于法有据，实现立法与改革决策相衔接，是十八大以来党的领导核心在法治思维上的重大变化。 [24]为了将国家监察体制改革试点工作中形成的可复制可推广的经验及时上升为法律规定，使国家监察体制改革获得宪法上的正当性，为成立国家监察委员会和地方各级监察委员会提供宪法依据， [25]2018年3月全国人大通过第五个《宪法修正案》，其中11条修正案与国家监察体制改革有关，将“监察委员会”正式纳入宪法框架之中，成为具有明确宪法地位的国家机关，成为国家机构体系中一个新的权力单元和系统。 [26]
现代宪法的基本内容包括国家机构和公民权利两部分，现代宪法的核心功能就是创制国家权力和保障公民权利，从某种程度上甚至可以说现代宪法的首要任务和根本内容在于创制国家权力并将其限制在宪法的框架之中。 [27]（P8）例如，世界上第一部成文宪法美国1787年宪法最初的内容只包含三权分立的政权架构，而不包含公民权利内容，包含公民权利的《权利法案》是在随后的宪法修正案中获得通过的。现代民主法治国家的宪法一般是按照一定的原则来组织国家机构、构造国家权力。例如，美国联邦宪法是按照三权分立的原则将国家机构划分为国会、总统、法院三部分，并分别行使立法权、行政权、司法权，三种权力地位平等、相互制衡。而我国宪法是按照议行合一、民主集中的原则构造了人民代表大会制度的政体，将国家机关架构由“人大＋一府两院”演变为“人大＋一府一委两院”。人大是权力机关，一府一委两院是行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，并分别行使行政权、监察权、审判权、检察权，后四种国家机关和国家权力的宪法地位是平行并列的。 [28]因此，在《宪法修正案》获得通过之后，监察委员会内嵌于人民代表大会制度的政体之中。监察委员会在宪法轨道上行使监察权，在此过程中与其他国家机关产生各种各样的宪法关系。从这个角度而言，若在宪法层面认识监察委员会的属性和地位，需要借由监察委员会与其他国家机关的宪法关系的讨论。按照宪法相关条款的规定，监察委员会与人大之间是“产生、负责和监督”的关系，与人民政府之间是“不受干涉，且互相配合，互相制约”的关系，与人民法院、人民检察院之间是“互相配合，互相制约”的关系，上下级监察委员会之间是“领导与被领导”的关系。 [29]宪法是监察委员会与人大、一府两院之间关系运行的根本遵循，在宪法层面对监察委员会属性和地位的考察，也需要通过对上述各种宪法关系的讨论来展开。 [30]
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