中国特色公益诉讼案件范围拓展的理由与方法*
作者：颜运秋 2021-10-26 19:24 新传播 【字号：大 中 小】
公益诉讼案件范围的识别与界定是社会组织和检察机关提起公益诉讼以及法院受理公益诉讼案件的先决问题，是公益诉讼制度设计的核心问题，涉及到诉讼法和实体法诸多方面。从我国立法和实践来看，公益诉讼案件范围总的方向是不断地扩大，但是，现有立法的规定与其说是公益诉讼案件范围的规定，倒不如说是公益诉讼案件领域。然而，无论从立法还是司法层面分析，现有的公益诉讼案件范围还是过于狭窄，而且，检察公益诉讼案件范围与社会组织公益诉讼案件范围不统一。消费公益诉讼的案件范围在扩大与限缩之间摇摆。这些问题严重束缚了公益诉讼制度功能的充分发挥。为了便于社会组织和检察机关更加有效开展公益诉讼，非常有必要及时反思我国公益诉讼案件范围的现有局限，分析公益诉讼案件范围拓展的理由，探讨公益诉讼案件范围拓展的方法。通过比较不同立法模式，发现列举肯定加“等”外概括的立法模式不合理，应当采取概括肯定加列举否定的立法模式。这种立法模式首先通过原则性概括方式对案件范围作出一般性规定，然后以否定方式将不予受理的具体事项作出明确列举，对于不予受理的具体事项不得以等外的形式任意扩大解释，只要不在不予受理的具体列举的其他公益案件，就当然属于公益诉讼案件范围。
第四，拓展公益诉讼案件线索。公益违法是很典型的公地悲剧现象，公益诉讼缺乏正向激励机制，是否提起公益诉讼存在很大的搭便车现象，这就造成公益违法现象很多而公益诉讼案件很少的怪现象。所以拓展公益诉讼案件线索是将拓展的公益诉讼案件落到实处的重要前提。我国的吹哨人制度没有系统地建立起来，特别是2012年确立公益诉讼制度但又排除公民个人的公益诉权以来，民众对公益诉讼多表现为漠不关心的态度。根据2017年专门修改的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，公益诉讼案件的现有线索来源限定于检察机关在履行职责中发现的公共利益案件。“检察机关履行职责”的表述，就明确排除了其他主体自行收集线索的可能性。我们应该对检察机关履行职责做扩大解释，而且不能断章取义和一叶障目地去理解法条，必须要结合其他法律系统去理解。其实，人大、政协、党委、政府等机关移送给检察机关的案件，以及公民、法人、其他组织控告申诉中发现并移送给检察机关的线索，也应当是检察机关履行职责的应有范畴。 [19-20]值得一提的是，应当确立和完善“吹哨人”制度，通过立法赋予组织内部人员向组织外部披露组织中有害国家利益和社会公共利益行为甚至非法行为的权力。 [22]其实，我国宪法中存在与“吹哨人”制度内核一致的规定，主要是言论自由与公民批评建议权的规定。在其他社会属性较强的法律制度当中，也多有关于检举控告揭发相关制度（简称公益告发制度）的规定，这些内容与“吹哨人”制度不谋而合，只是缺乏可操作的具体措施而已。所以，激活公益告发制度可为公益诉讼提供更多线索。
第五，确立公益诉讼案例指导制度。实际上，立法机关并不享有公共利益的“最后决定权”，司法行为尤其是审判行为，可以在个案中促使公共利益内容的进一步明确，此即所谓的“由司法决定公益。”这也就是以“法官的智慧”来配合“立法者之智慧”。 [23]其前提是，法官有很强的专业素质之外，还要有很强的政策考量能力。我国现有的地方法官一般不具备这样的素质和能力，但是他们需要日常办理案件；而最高法院的法官一般具有这样的素质和能力，但是他们却不办理一般的案件。为解决这个司法实践脱节的问题，确立公益诉讼案例指导制度来合理界定公益诉讼案件范围，有其特殊的价值和优势，例如，既尊重了文义解释方法，也鼓励和规范了法官的创造性等等。待决案件的法官如果对案件定性难于把握，就可以参照相应的公益类指导性案例做出判断，从而缓和司法实践与现有狭窄规定之间难以调和的矛盾。公益诉讼指导性案例是从既判案件中推荐和遴选出来的、具有创造性的公益诉讼案件，它们受到了最高人民法院和最高检察院的支持和鼓励，这本身就是对法官审判案件创造性的充分肯定。截至2019年底，最高人民法院和最高人民检察院关于公益诉讼的指导性案例共有10例。 [1]指导性案例对于积极引导司法实务，及时调整各项缺漏，弥补立法和司法解释的不足，确保司法统一，提高审判质量和效率，维护司法公正，具有重要作用。对公益诉讼而言，案例指导制度尤其重要，不仅因为公益诉讼属于新型诉讼，基层法院没有积累太多的司法经验，更是因为公共利益概念本身的含糊和理解上的巨大分歧，导致法官在审理公益诉讼案件的时候无所适从，所以需要强化公益诉讼指导性案例的引导作用，以指导性案例详明阐释法律规定的案件范围，以便于统一公益案件的适用标准，确保司法尺度的统一。2019年12月黑龙江省人民检察院召开了主题为“充分履行检察职能，推进公益诉讼工作实现新跨越”的新闻发布会，并发布了10个检察公益诉讼典型案例。这些典型案例对进一步深化公益诉讼实践探索有一定的借鉴意义。但是，对于“公共利益”能否进行司法救济的这一重大问题的取舍标准与条件，如果立法上不予明确而完全交由司法机关自行决定，不仅不符合公益诉讼案件受理条件、标准应当公开，明确的客观要求，而且由于我国各级法官素质参差不齐和认识上的不尽相同，容易出现同案的不同受理态度和不同判决结果的差异，这将损害法律的严肃性与统一性。 [24]
[1]其中，最高人民法院公布民事公益诉讼案件2例；最高人民检察院公布民事公益诉讼案件2例和行政附带民事公益诉讼案件6例。
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