中国特色公益诉讼案件范围拓展的理由与方法*
作者：颜运秋 2021-10-26 19:24 新传播 【字号：大 中 小】
公益诉讼案件范围的识别与界定是社会组织和检察机关提起公益诉讼以及法院受理公益诉讼案件的先决问题，是公益诉讼制度设计的核心问题，涉及到诉讼法和实体法诸多方面。从我国立法和实践来看，公益诉讼案件范围总的方向是不断地扩大，但是，现有立法的规定与其说是公益诉讼案件范围的规定，倒不如说是公益诉讼案件领域。然而，无论从立法还是司法层面分析，现有的公益诉讼案件范围还是过于狭窄，而且，检察公益诉讼案件范围与社会组织公益诉讼案件范围不统一。消费公益诉讼的案件范围在扩大与限缩之间摇摆。这些问题严重束缚了公益诉讼制度功能的充分发挥。为了便于社会组织和检察机关更加有效开展公益诉讼，非常有必要及时反思我国公益诉讼案件范围的现有局限，分析公益诉讼案件范围拓展的理由，探讨公益诉讼案件范围拓展的方法。通过比较不同立法模式，发现列举肯定加“等”外概括的立法模式不合理，应当采取概括肯定加列举否定的立法模式。这种立法模式首先通过原则性概括方式对案件范围作出一般性规定，然后以否定方式将不予受理的具体事项作出明确列举，对于不予受理的具体事项不得以等外的形式任意扩大解释，只要不在不予受理的具体列举的其他公益案件，就当然属于公益诉讼案件范围。
从以上立法表述，笔者分析得出以下结论：第一，公益诉讼案件范围总的方向是在不断扩大。就案件保护的法益来看，从保护社会公共利益拓展到保护国家利益。就案件领域来看，从“污染环境”扩大到“破坏生态”，从两领域 （生态环境保护、众多消费者合法权益保护）扩大到三领域（生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让）再扩大到四领域（在原基础上增加食品药品安全），再以“等”为兜底。第二，现有立法的规定与其说是公益诉讼案件范围的规定，倒不如说是公益诉讼案件领域。不同的领域里面实际上存在很多具体的案件类型，但是对这些类型，单靠诉讼法是无法解决的问题，需要结合实体法，特别是单行法才能解决。第三，没有界定“国家利益和社会公共利益”的具体内涵，也许这也是诉讼法无法单独解决的问题。但是，从立法技术角度来看，没有案件范围的立法规定不符合司法规律与司法要求，为什么这些立法都不对公益诉讼的受案范围或者标准作出明确规定呢?这显然与“公共利益”内在含义的复杂性、多重性以及不确定性具有直接关系。第四，肯定列举非常不完整，排除列举缺乏，肯定列举 +概括的表达方式不合理。第五，检察公益诉讼案件范围与社会组织公益诉讼案件范围不统一。《民事诉讼法》第55条第1款和第2款对公益诉讼案件范围的规定出入很大，既有扩大也有限缩，第2款相对于第1款扩大了破坏生态和资源保护的案件范围，但是限缩了消费公益诉讼的案件范围，仅限于食品药品安全领域。这说明，检察机关并非对所有消费公益违法行为拥有起诉权，而仅对“食品药品安全领域”的消费公益违法行为拥有起诉权。第六，消费公益诉讼的案件范围在扩大与限缩之间摇摆。 《民事诉讼法》规定的消费公益诉讼的案件范围受制于两个条件：一是侵害众多消费者合法权益，二是达到损害社会公共利益的程度，二者缺一不可；而《消费者权益保护法》规定，侵害众多消费者合法权益，就可以作为公益诉讼案件受理。众多就是数量多，与消费者是否特定无关。 [4]这就取消了以损害社会公益为前提，过于扩大了消费公益诉讼的案件范围。他们认为，只要被侵害合法权益的消费者人数“众多”（如达到200人以上），即应纳入消费公益诉讼的适用范围，这种观点导致了和代表人诉讼制度的混同。笔者认为，在把握消费公益诉讼的案件范围时，还是要严格遵守社会公共利益标准，不能机械坚持人数众多的标准。社会公共利益标准强调受害主体的不特定性，如果是特定的消费者，即使人数众多，也不属于公益诉讼保护范围，而是私益诉讼的保护范畴，充其量这种诉讼属于代表人诉讼而已。至于限缩，主要表现在，检察机关只能提起在履职过程中发现的涉及食品药品安全方面的消费公益诉讼案件，至于其他领域，如生产资料、交通工具、电器产品、自住商品房和服务等领域发生的消费公益诉讼案件，检察机关则无权起诉，这就严重限制了检察公益诉讼作用的发挥。
通过检索中国裁判文书网，统计得知2012年1月到2020年3月全国公益诉讼案件共计8111件，具体包括民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、执行等公益诉讼案件，其中，生态环境保护类3926件，占48.40％，消费者权益保护类2172件，占26.78％，国有财产保护类741件，占9.14％，国有土地使用权类703件，占8.67％，英烈保护类27件，占0.33％，其他类公益诉讼案件542件，占6.68％，这其中一部分是执行案件，还有一部分为赔偿案件（见表2）。这说明，公益诉讼司法实践依然局限于立法明确确立的5个领域，而且以生态环境保护公益诉讼案件和消费者权益保护公益诉讼案件为主，其他领域基本上没有予以拓展。
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