中国特色公益诉讼案件范围拓展的理由与方法*
作者：颜运秋 2021-10-26 19:24 新传播 【字号：大 中 小】
公益诉讼案件范围的识别与界定是社会组织和检察机关提起公益诉讼以及法院受理公益诉讼案件的先决问题，是公益诉讼制度设计的核心问题，涉及到诉讼法和实体法诸多方面。从我国立法和实践来看，公益诉讼案件范围总的方向是不断地扩大，但是，现有立法的规定与其说是公益诉讼案件范围的规定，倒不如说是公益诉讼案件领域。然而，无论从立法还是司法层面分析，现有的公益诉讼案件范围还是过于狭窄，而且，检察公益诉讼案件范围与社会组织公益诉讼案件范围不统一。消费公益诉讼的案件范围在扩大与限缩之间摇摆。这些问题严重束缚了公益诉讼制度功能的充分发挥。为了便于社会组织和检察机关更加有效开展公益诉讼，非常有必要及时反思我国公益诉讼案件范围的现有局限，分析公益诉讼案件范围拓展的理由，探讨公益诉讼案件范围拓展的方法。通过比较不同立法模式，发现列举肯定加“等”外概括的立法模式不合理，应当采取概括肯定加列举否定的立法模式。这种立法模式首先通过原则性概括方式对案件范围作出一般性规定，然后以否定方式将不予受理的具体事项作出明确列举，对于不予受理的具体事项不得以等外的形式任意扩大解释，只要不在不予受理的具体列举的其他公益案件，就当然属于公益诉讼案件范围。
第二，科学合理界定公共利益。“目的为全部法律的创造者。”[18]公益诉讼的产生也是如此。虽然公共利益的界定是一个典型的实体问题，但是，也是确定公益诉讼案件范围的先决问题。 [19-20]公共利益的内涵与外延与公益诉讼案件范围关系密不可分，公共利益的外延变宽，那么，公益诉讼的案件范围必然扩大，反之亦然。对“公共利益”的任意解释，必然导致公益诉讼案件范围的不确定性，这既不符合司法规律，也不利于指导司法实践。我国行政诉讼法对行政公益诉讼的案件范围（严格而言是案件领域），采取了列举加概括的立法模式，明确列明了四个领域，并对“等领域”作出肯定性概括。但是，迄今为止，各级法院并没有就除上述列明的四个领域之外的其他侵害公共利益的行为立案，“等领域”肯定性概括条款，实际上是个虚置条款，并没有发挥应有的作用。公益诉讼案件范围是以公共利益的界定为前提。公共利益的不确定性势必造成公益诉讼案件范围的模糊性，究竟哪些利益可被认定为公益，理论与实践都存在很大差异。虽然理论上对公共利益的界定千差万别，但是权威的界定方式主要有两种：第一是立法安排，也就是，在法律条文中明确界定公共利益的范围；第二是司法安排，也就是，由司法机关在个案中确定公共利益的范围。这两种方式各有利弊，立法安排权威性较强、耗时较短、法律位阶较高，符合我国成文法的传统，更能保证法制的统一，避免不同司法机关因为裁量尺度不同而造成公益范围的明显差异。 [21]司法安排具有一定的灵活性，可以结合个案由司法人员灵活把握，但是由于我国司法人员素质参差不齐，造成在司法实践中缺乏界定公益的能力。所以，对于司法安排方式，应当限制在由最高人民法院和最高人民检察院做出司法解释和发布指导性案例的形式，结合特定的疑难案件来界定公共利益的范围和确定是否属于公益诉讼案件。
第三，采用正确的立法模式。确立案件范围必须坚持一定的立法模式。纵观世界主要国家的立法模式，笔者归纳出概括式、列举式和混合式三种立法模式，不同的立法模式体现出不同的立法意图和立法者不同的逻辑思路。确立案件范围的原因在于存在允许起诉与不允许起诉的纠纷类型，为了在他们之间形成一条分界线，就需要一定的确定案件范围的立法模式。概括式模糊开放，司法者不容易把握。列举式便于司法者把握，但是缺乏灵活性。从逻辑学上理解，肯定与否定的混合并用模式不符合排中律的基本要求。如果我们把公益纠纷的母集合设为C，把允许起诉的公益纠纷的子集合设为A，把不允许起诉的公益纠纷的子集合设为B，那么，当且仅当C为有限集合， A与B完全周延，则A+B=C。但是，按照这种假设逻辑来确定确定案件范围是不现实的。因为母集合C实际上是个无限集合，这就决定了A和B两个子集合中必然至少有一个也是无限集合，否则的结果只能是A+B≠C，这必然造成可诉与否模糊问题依然无法解决。常常不可避免产生两个疑问：没有被规定在可诉范围内的行为是否都属于不可诉的行为和没有被规定在不可诉范围内的行为是否都属于可诉的行为。这两个问题一直困扰着司法人员。公益内涵的模糊性决定了无法用肯定列举的方式对可诉范围做出规定，只能对不可诉范围用肯定列举的方式来表达。所以，在诉讼制度上，应当采取概括肯定加列举否定的立法模式，即先用概括的方式对案件范围作原则性规定，接下来，明确以否定方式列举不属于案件范围的事项，否定列举必须尽量穷尽当时社会的各个方面，不得保留“等”之类的兜底表述。这种方式可以最大限度地拓展公益诉讼受案范围，也消弭了因分别列举应受理的案件与不应受理的事项之后未形成紧密对接而产生的空白地带。一般说来，以下行为不宜由法院以行政公益诉讼的方式审查，应当予以排除：（1）以国家名义、凭借国家权力实施的政治行为或者国家行为；（2）制定和实施法律、法规（不包括规章及以下规范性文件）的行政立法行为；（3）行政机关制定和实施的内部管理行为；（4）公安机关和国家安全机关依法实施的在刑事案件中的侦查行为；（5）普通民事主体实施的侵犯社会公共利益的民事违法行为。对于这些不予受理的事项必须封闭在一个合理的范围内。如果今后出现了新的应当作为不予受理的事项时，可以在制定和修改相关法律的时候予以明确规定。
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