中国特色公益诉讼案件范围拓展的理由与方法*
作者：颜运秋 2021-10-26 19:24 新传播 【字号：大 中 小】
公益诉讼案件范围的识别与界定是社会组织和检察机关提起公益诉讼以及法院受理公益诉讼案件的先决问题，是公益诉讼制度设计的核心问题，涉及到诉讼法和实体法诸多方面。从我国立法和实践来看，公益诉讼案件范围总的方向是不断地扩大，但是，现有立法的规定与其说是公益诉讼案件范围的规定，倒不如说是公益诉讼案件领域。然而，无论从立法还是司法层面分析，现有的公益诉讼案件范围还是过于狭窄，而且，检察公益诉讼案件范围与社会组织公益诉讼案件范围不统一。消费公益诉讼的案件范围在扩大与限缩之间摇摆。这些问题严重束缚了公益诉讼制度功能的充分发挥。为了便于社会组织和检察机关更加有效开展公益诉讼，非常有必要及时反思我国公益诉讼案件范围的现有局限，分析公益诉讼案件范围拓展的理由，探讨公益诉讼案件范围拓展的方法。通过比较不同立法模式，发现列举肯定加“等”外概括的立法模式不合理，应当采取概括肯定加列举否定的立法模式。这种立法模式首先通过原则性概括方式对案件范围作出一般性规定，然后以否定方式将不予受理的具体事项作出明确列举，对于不予受理的具体事项不得以等外的形式任意扩大解释，只要不在不予受理的具体列举的其他公益案件，就当然属于公益诉讼案件范围。
第一，拓展公益诉讼案件范围有利于解决实践中公益受到严重侵害的问题。在司法实践中，公益诉讼的案件类型仍然囿于法律列举情形，集中于生态环境资源、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等方面。但是，在现实生活中，侵害国家利益和社会公共利益案件所涉及的领域很广，比如，规划、公共建设投资以及政府财政资金使用等领域的公益违法案件，理论上都应当纳入公益诉讼的案件范围。以今年爆发的新冠肺炎疫情为例，这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广泛以及防控难度最大的一次全国性甚至世界性重大突发性公共卫生事件。 [9]世界卫生组织（WHO）总干事谭德塞2020年1月30日宣布中国新冠病毒疫情构成国际关注的突发公共卫生事件 （PHEIC），同时，他称赞，中国采取了超常规有力措施，中国在很多方面为应对疫情提供了榜样。 [10]但是，个别地方，在一定时间内依然发生过囤积居奇，哄抬物价，生产、销售伪劣防护用品，故意编造疫情谣言，抗拒隔离，野生动物市场“洗白”（名为养殖狩猎实为贩卖）等现象。这些都是侵害公共利益的行为。所以，笔者前不久在《检察日报》发文专门探讨拓展野生动物保护检察公益诉讼案件范围。 [11]2020年2月24日全国人大常委会做出全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习的决定。2020年初，最高检察院明确要求各级检察机关积极稳妥探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼。这是拓展公益诉讼案件范围的理论探索与实践尝试。
第二，拓展公益诉讼案件范围有利于有效监督行政权的合理行使。行政权的强化是一把双刃剑，是一种最容易被滥用的权力。行政管理涉及社会的方方面面，行政权的不当行使，不仅给直接利害关系相对人造成损害，而且会给不特定多数人的社会公共利益和国家利益造成损害，而且后者越来越普遍和隐蔽。所以，很多法律明确规定有关行政管理机关及其工作人员的具体职责和法律责任，并建立有效的监督和追责机制，公益诉讼就是其中有效的机制之一。公益诉讼的案件范围直接影响到社会组织的诉权、检察机关的法律监督权和法院的司法裁判权的行使范围以及通过司法救济公益的广度和深度。以这次新冠肺炎疫情为例，与2003年SARS防控最大不同的特点是，在一开始就强调依法防控。从立法、执法、司法、守法各环节有效发力，为疫情防控工作提供有力法治保障。 [12]这些法治保障措施主要包括：强制隔离、强制戴口罩、禁止或者限制集会、停产、停业等。应急状态下的治理，不同于常规状态，政府必须采取特殊应对措施而适当克减部分私人权利，以维护社会公共利益。所以，必须注重发挥法治的作用，合理平衡公共利益与私人利益之间关系。 [13]在疫情防控过程中，有些地方出现了形式主义、官僚主义现象。对那些不作为、乱作为的行政行为，有必要发挥公益诉讼的作用。在这些有效制度的保障下，我国新冠肺炎疫情防控取得了决定性胜利，这其中，法治特别是公益诉讼制度发挥了不可磨灭的作用。 [11]
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