优化营商环境与公平竞争审查的内在逻辑及其制度完善*——兼论公平竞争审查工作评价指标体系构建
作者：周晨 方翔 2021-10-26 19:24 新传播 【字号：大 中 小】
公平竞争是市场经济的基本原则，也是优化营商环境的内在要求。受计划经济体制转轨的影响，预防和制止行政性垄断、减少法规政策的不公平导向，成为我国优化营商环境的重点内容。具有事前预防和控制行政性垄断功能的公平竞争审查制度，与世界银行的营商环境评估不仅有目标上的一致性，在具体的制度实践和评价标准中也存在交互性与契合性，因而成为我国营商环境优化的重要实现路径。我国公平竞争审查制度实施以来已取得初步成效，但仍然面临着一些现实困境：一是自我审查模式的成效不彰，存在流于形式、能力不足的问题；二是缺失制度约束与激励机制，致使审查主体的积极性不高。借鉴国外的经验做法，我国公平竞争审查制度可以采用“自我初步审查——第三方深度评估”模式，理顺自我审查与第三方评估的关系。同时，可探索开展公平竞争审查工作考核机制，这既是完善监督和制约机制的重要内容，也是提升审查积极性的有益举措。公平竞争审查工作评估的总指标可分为“公平竞争审查工作机制”“公平竞争审查制度实施”“公平竞争审查保障措施”三个方面。在此基础上，可细化形成9个一级指标、28个二级指标，进而形成一套体系完备、内容完整的公平竞争审查工作评价机制。
其二，以日本、韩国为代表的竞争主管机构外部评估模式。韩国公平竞争审查是由公平交易委员会（KFTC）负责，其作为竞争主管机构，可以对竞争评估提出修改意见。在评估程序上，韩国主要借鉴了国际经济与合作组织 （OECD）倡导的“初步评估—深入评估”方法：先经初步评估，筛选出可能妨碍竞争的条款，再由KFTC对初步评估的结果进行复核，进行全面、深入的评估。这样分工的优点是能够迅速筛选出对市场竞争不利的政策措施，提高审查效率，同时分担审查压力。 [27](P38)此外，日本也主要采取竞争主管机构外部评估模式，由公正交易委员会（JFTC）在政府部门制定政策措施，以及对既有政策措施修订完善时，开展竞争评估工作，确保其对竞争的限制效果最大程度地降到最低。 [20]
其三，以澳大利亚为代表的专设机构外部评估模式。所谓专设机构外部评估，就是专门设立一个独立的专业性机构来负责和推进公平竞争审查事项，其典型代表是澳大利亚。早在1995年，为保障国家竞争政策顺利实施，澳大利亚政府理事会专门设立了国家竞争委员会（National Competition Council，NCC），其主要职能是以第三方机构形式，独立履行“审查、评估和监督联邦和州不同层级的法律法规文件”职责。 [28]同时，各州及地方政府也成立专门机构负责在该地区实施公平竞争审查，并由NCC对其进行咨询审查。作为独立的专设机构， NCC对澳大利亚竞争政策的推进至关重要，其独立性可以很大程度上避免其他行政机关干扰，审查权威性更高。 [29]
其四，以美国为代表的多元评估模式。多元评估模式是指由多个机构共同开展公平竞争审查。美国即采取由联邦贸易委员会（FTC）和司法部（DOJ）共同评估的多元模式。[30]根据 《美国联邦贸易委员会法》规定，其赋予FTC进行竞争倡导的权利，可以对立法机构、州或联邦对进入市场设置障碍的法律法规提出意见；《联邦司法部组织法》则赋予DOJ在市场自由竞争机制下主动搜集信息并给出评估建议的权利，可以对其他联邦机构和部门开展竞争倡导。同时，管制产业相关制度规定要求限制或管制行动前，需要听取司法部部长建议。 [31]可见，美国实际上是由多个政府机构在不同环节实施不同程度的审查和评估。
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