优化营商环境与公平竞争审查的内在逻辑及其制度完善*——兼论公平竞争审查工作评价指标体系构建
作者：周晨 方翔 2021-10-26 19:24 新传播 【字号：大 中 小】
公平竞争是市场经济的基本原则，也是优化营商环境的内在要求。受计划经济体制转轨的影响，预防和制止行政性垄断、减少法规政策的不公平导向，成为我国优化营商环境的重点内容。具有事前预防和控制行政性垄断功能的公平竞争审查制度，与世界银行的营商环境评估不仅有目标上的一致性，在具体的制度实践和评价标准中也存在交互性与契合性，因而成为我国营商环境优化的重要实现路径。我国公平竞争审查制度实施以来已取得初步成效，但仍然面临着一些现实困境：一是自我审查模式的成效不彰，存在流于形式、能力不足的问题；二是缺失制度约束与激励机制，致使审查主体的积极性不高。借鉴国外的经验做法，我国公平竞争审查制度可以采用“自我初步审查——第三方深度评估”模式，理顺自我审查与第三方评估的关系。同时，可探索开展公平竞争审查工作考核机制，这既是完善监督和制约机制的重要内容，也是提升审查积极性的有益举措。公平竞争审查工作评估的总指标可分为“公平竞争审查工作机制”“公平竞争审查制度实施”“公平竞争审查保障措施”三个方面。在此基础上，可细化形成9个一级指标、28个二级指标，进而形成一套体系完备、内容完整的公平竞争审查工作评价机制。
（二）制度约束与激励机制缺失
公平竞争审查制度得以推进，需要良好的促进机制，既包括制度约束机制，也包括激励机制。 [24](P153)对于一些政府部门而言，如果完全依照审查标准废除妨碍公平竞争的政策措施，可能会与其发展规划相抵触，甚至需要“牺牲”因垄断而获得的短期好处，因此，必然会遇到各种阻力。 [25]加之自我审查的评估模式，会进一步弱化审查效果，亟需配套的制度约束机制和激励机制作为保障。《实施细则》规定了以下监督和责任追究方式：一是社会公众向政策制定机关反映的监督机制；二是向政策制定机关的上级机关或反垄断执法机构的举报机制；三是责任追究机制，四是反垄断执法监督机制。然而，在现行制度框架和《反垄断法》确定的法律责任制度下，以上的责任追究形式主要依赖于政策制定机关上级部门的“责令改正”或是反垄断执法机构的“建议”，并没有刚性的制度约束机制。同时，监督机制主要源于社会公众的监督，也缺乏制度刚性。此外，约束机制要发挥更大作用，还需要相应的激励机制作为补充，进而增强审查主体的自信心和胜任感，从而促进行为主体的主体意识和创造力。 [26]但在现行制度框架下并无配套的激励机制，最终导致审查主体的积极性不高。
事实上，域外国家（地区）在实施公平竞争审查制度时同样会遇到审查积极性不高、缺乏中立客观的立场等问题。因此，普遍注重对评估审查的监督和制约机制，例如澳大利亚的年度评估报告与竞争补偿制度。根据澳大利亚《竞争准则协议》第5（10）条的规定，在国家竞争政策实施后，协议各方（各地方政府）都应当每年出版一本年度报告，报告其取得的成绩；国家竞争委员会应当每年出版一本年度报告，合并协议各方的年度报告。报告中包括审查过程中出现的问题、改进的措施和建议等内容。国家竞争委员会根据各地方政府的评估情况实施经济激励，对于实施情况良好的将会从联邦预算中给予其竞争补偿。再如欧盟国家援助控制的监督机制。各成员国每年须向欧盟委员会就现有的援助计划提交报告，在提醒后仍未提交年度报告的情况下，欧盟委员会则有权采取相关措施，即向成员国发出建议，内容包括对援助计划实质性地修改、介绍程序要求、废除援助计划等。当欧盟委员会严重怀疑其决定未被成员国遵守，在向成员国提供陈述机会后，委员会有权实施现场检查。此外，委员会还有权将案件移交给欧盟法院进行处理。
基于国外的经验比较，公平竞争审查制度的有效实施需要制度约束和激励机制。其中，来自于政府内部的考评机制发挥了重要作用，其实施效果要远比社会监督更加强健。但具体应当如何考评，并配套规定合理的激励机制，是我国需要进一步探索完善的内容。
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