优化营商环境与公平竞争审查的内在逻辑及其制度完善*——兼论公平竞争审查工作评价指标体系构建
作者：周晨 方翔 2021-10-26 19:24 新传播 【字号：大 中 小】
公平竞争是市场经济的基本原则，也是优化营商环境的内在要求。受计划经济体制转轨的影响，预防和制止行政性垄断、减少法规政策的不公平导向，成为我国优化营商环境的重点内容。具有事前预防和控制行政性垄断功能的公平竞争审查制度，与世界银行的营商环境评估不仅有目标上的一致性，在具体的制度实践和评价标准中也存在交互性与契合性，因而成为我国营商环境优化的重要实现路径。我国公平竞争审查制度实施以来已取得初步成效，但仍然面临着一些现实困境：一是自我审查模式的成效不彰，存在流于形式、能力不足的问题；二是缺失制度约束与激励机制，致使审查主体的积极性不高。借鉴国外的经验做法，我国公平竞争审查制度可以采用“自我初步审查——第三方深度评估”模式，理顺自我审查与第三方评估的关系。同时，可探索开展公平竞争审查工作考核机制，这既是完善监督和制约机制的重要内容，也是提升审查积极性的有益举措。公平竞争审查工作评估的总指标可分为“公平竞争审查工作机制”“公平竞争审查制度实施”“公平竞争审查保障措施”三个方面。在此基础上，可细化形成9个一级指标、28个二级指标，进而形成一套体系完备、内容完整的公平竞争审查工作评价机制。
一、问题背景与提出
在我国经济由高速增长转向高质量发展的新阶段，仍然面临诸多挑战，特别是营商环境与市场主体期待还有较大差距。党的十八大以来，党中央、国务院在多项改革文件中指出，要全面营造国际一流营商环境，尊重国际营商惯例，对在中国境内注册的各类企业一视同仁、平等对待。着力打造优质的营商环境，已成为我国建设现代化经济体系的本质要求。“营商环境”一词，最早源于世界银行集团国际金融公司（International Finance Corporation）在2002年开始的“Doing Business”项目调查，通过对各经济体内的中小企业存在周期内所适用的法律法规的评估，进而研判该经济体的商业监管环境，最终形成《营商环境报告》（DB Report）。[1](P1-2)世界银行将营商环境定义为一个企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需要的时间和资金成本，涵盖企业从开办到结束的整个过程的各种周围境况和条件的总和， [2]不仅影响企业的发展活力和潜力，还与一个国家或地区的经济软实力和综合竞争力有密切关系。 [3]自2003年世界银行发布首份《营商环境报告》以来，其考察对象从133个经济体增长到2020年报告的190个经济体，评价指标也从5项调整至现在的10项，报告中提出的若干改革建议，业已成为诸多国家倒逼国内改革、推动经济发展的重要参考工具。
我国在全面深化改革的进程中，始终致力于经济体制的转型与升级，力图通过不断转变政府职能，深化“放管服”改革，建设良好的营商环境，并取得显著成效。 [4]根据世界银行 《2020年营商环境报告》，我国营商环境在全球190个经济体中位居第31名，连续两年在营商环境改善的经济体中名列前10。但这一评价结果与中国经济总量和增长水平的全球地位相比，仍然还有很大的提升空间和必要。尤其是政策的稳定性和连续性不足、透明度不高、执行难和企业融资难、融资贵等问题仍然存在，成为制约营商环境改善的主要方面。 [5]
2019年10月，国务院颁布《优化营商环境条例》（以下简称《条例》），成为我国首部优化营商环境的专门法规，内容涵盖行政审批规范、政务服务效率改善、商事登记改革、市场监管效能提升、包容性监管的理念等各个方面。值得关注的是，该条例第63条明确将公平竞争审查制度作为营商环境优化的法治保障，并明确要求行政主体“制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件时，应当按照国务院的规定进行公平竞争审查”。事实上，市场经济有效竞争的程度是决定经济增长和社会福利最大化的根本因素， [6]而公平竞争制度不仅是营商环境优化的重要方面，更是我国社会主义市场经济有效运行的体制基础。2020年5月18日，中共中央、国务院在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步指出，夯实市场经济基础性制度，保障市场公平竞争，需要全面落实公平竞争审查制度。
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