优化营商环境与公平竞争审查的内在逻辑及其制度完善*——兼论公平竞争审查工作评价指标体系构建
作者：周晨 方翔 2021-10-26 19:24 新传播 【字号：大 中 小】
公平竞争是市场经济的基本原则，也是优化营商环境的内在要求。受计划经济体制转轨的影响，预防和制止行政性垄断、减少法规政策的不公平导向，成为我国优化营商环境的重点内容。具有事前预防和控制行政性垄断功能的公平竞争审查制度，与世界银行的营商环境评估不仅有目标上的一致性，在具体的制度实践和评价标准中也存在交互性与契合性，因而成为我国营商环境优化的重要实现路径。我国公平竞争审查制度实施以来已取得初步成效，但仍然面临着一些现实困境：一是自我审查模式的成效不彰，存在流于形式、能力不足的问题；二是缺失制度约束与激励机制，致使审查主体的积极性不高。借鉴国外的经验做法，我国公平竞争审查制度可以采用“自我初步审查——第三方深度评估”模式，理顺自我审查与第三方评估的关系。同时，可探索开展公平竞争审查工作考核机制，这既是完善监督和制约机制的重要内容，也是提升审查积极性的有益举措。公平竞争审查工作评估的总指标可分为“公平竞争审查工作机制”“公平竞争审查制度实施”“公平竞争审查保障措施”三个方面。在此基础上，可细化形成9个一级指标、28个二级指标，进而形成一套体系完备、内容完整的公平竞争审查工作评价机制。
（二）预防和制止行政性垄断是优化营商环境的重点内容
在市场经济中，要实现市场主体的公平竞争，需要政府有效发挥公正“裁判”的作用，确保竞争规则统一，保障竞争机会均等。 [10]这一目标的实现依赖于良好的法律环境，并集中体现在政府制定的对市场主体营商活动具有约束力的法规政策是否具有公平性。例如经济政策的实施和执行是否会导致本土企业和外资企业之间出现差别待遇，要素资源的流动性有无被设置不合理的管制和政策壁垒，各类市场主体能否享受相同的税收、土地、人才、资金等优惠政策，监管部门是否采用统一执法标准公平对待各类市场主体等等。 [11]但从我国的现实情况看，各类市场主体在竞争中仍然存在着某些事实上不平等甚至严重不平等的问题， [12]地方保护、行业壁垒、违法给予政策补贴等有违市场公平竞争原则的现象至今依然频频发生。这些问题的重要成因在于行政权滥用所滋生的行政性垄断，扭曲了市场竞争机制。
根据主体和成因不同，垄断可以划分为经济性垄断（市场垄断）和行政性垄断（政府垄断）两种情形。前者的实施主体为市场主体，其垄断地位是在市场竞争过程中通过市场行为形成的。而行政性垄断的实施主体是政府，其垄断地位是与其行政权、行政行为等直接相关的。 [13](P372)受到高度集中的计划经济体制残留观念的影响，政府管制思维在我国根深蒂固，因行政权力滥用催生的垄断行为，是制约我国经济发展和市场公平竞争的一大重要障碍， [14]也一直是我国社会主义市场经济建设中的改革重点。典型的行政性垄断行为主要表现为优待、庇护某些市场主体，而歧视、排挤另一些市场主体，对市场主体的自主经营、自由竞争活动施加不当的影响，背离了政府作为市场行为的公正裁判的角色。 [15]( P289)因此，与政府维护公平的市场竞争环境相比，当前更重要的任务是确保政府对市场的干预不应过度影响市场的公平竞争。 [16]行政权力的错误介入和任性干预，只会导致资源配置的错位，并抑制市场经济的活力。
[1]“问”是指向中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所、报关公司等营商人士发放问卷。“查”是指查阅每一个问题相应法律法规或规范性文件，以确保被测评经济体的相关举措具有拘束力，可以普遍适用和反复适用。参见薛峰，罗培新．关于世界银行全球营商环境评估的几个问题[N]，中国工商报，2018-05-10(8)。
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