优化营商环境与公平竞争审查的内在逻辑及其制度完善*——兼论公平竞争审查工作评价指标体系构建
作者：周晨 方翔 2021-10-26 19:24 新传播 【字号：大 中 小】
公平竞争是市场经济的基本原则，也是优化营商环境的内在要求。受计划经济体制转轨的影响，预防和制止行政性垄断、减少法规政策的不公平导向，成为我国优化营商环境的重点内容。具有事前预防和控制行政性垄断功能的公平竞争审查制度，与世界银行的营商环境评估不仅有目标上的一致性，在具体的制度实践和评价标准中也存在交互性与契合性，因而成为我国营商环境优化的重要实现路径。我国公平竞争审查制度实施以来已取得初步成效，但仍然面临着一些现实困境：一是自我审查模式的成效不彰，存在流于形式、能力不足的问题；二是缺失制度约束与激励机制，致使审查主体的积极性不高。借鉴国外的经验做法，我国公平竞争审查制度可以采用“自我初步审查——第三方深度评估”模式，理顺自我审查与第三方评估的关系。同时，可探索开展公平竞争审查工作考核机制，这既是完善监督和制约机制的重要内容，也是提升审查积极性的有益举措。公平竞争审查工作评估的总指标可分为“公平竞争审查工作机制”“公平竞争审查制度实施”“公平竞争审查保障措施”三个方面。在此基础上，可细化形成9个一级指标、28个二级指标，进而形成一套体系完备、内容完整的公平竞争审查工作评价机制。
无论是内部评估模式、外部评估模式、还是多元评估模式，实际上均和实施国家（地区）的历史、国情和经济发展阶段具有密切联系，其目的都在于确保评估的公开透明并发挥实效。国际经验表明，当决定由谁来对政府的政策措施进行竞争评估时，主要取决于该机构的能力，包括必要的研究能力，并能自由形成独立的观点。从这点看，新加坡单一的内部审查模式似乎存在很大的局限性，评估效果难以得到切实保障。OECD曾在其发布的《竞争评估工具书》中建议，如果竞争主管机构已经成立，并有足够且合适的工作人员，它可能更适合承担这项任务。 [32]( P7-10)在其他情况下，可以选择社会研究所或高校科研机构作为补充。特别是存在一些可能很敏感或者复杂的问题，需要评估主体建设性地解决。这时，政府机构可以更好地获取不对外公开的数据，但独立的社会研究人员可能更有能力审查政府政策或进行专门的分析。可见，由不同评估主体进行审查均有一定的可取性，但我国应结合实际取其精华，建立适应我国国情和发展阶段的公平竞争审查模式。
由于我国政策文件数量庞大，保留自我审查是符合国情的必要做法，但单纯的自我审查模式存在局限，并不能在市场经济发展的各个阶段独立地发挥作用，需要引入外部机构进行深度评估，实现对自我审查的有益补充。参考国外的有益经验，我国公平竞争审查模式可以采用“自我初步审查—第三方深度评估”模式。具体来看，可由政策制定机关比照评估标准，参考市场竞争影响报告等资料，自我初步评估政策措施是否会排除或限制竞争；初步评估认为不会对市场竞争造成不利损害的，则由第三方评估机构对评估结果进行复核；第三方评估机构经过复核认为可能排除或限制对市场竞争的，或者政策制定机关在初步评估时认为难以把握的，以及存在《公平竞争审查第三方评估实施指南》规定的其他情形，则由第三方评估机构直接进入深入评估。这既是对国际经验的积极借鉴，亦是符合我国国情的有益创新。
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