优化营商环境与公平竞争审查的内在逻辑及其制度完善*——兼论公平竞争审查工作评价指标体系构建
作者：周晨 方翔 2021-10-26 19:24 新传播 【字号：大 中 小】
公平竞争是市场经济的基本原则，也是优化营商环境的内在要求。受计划经济体制转轨的影响，预防和制止行政性垄断、减少法规政策的不公平导向，成为我国优化营商环境的重点内容。具有事前预防和控制行政性垄断功能的公平竞争审查制度，与世界银行的营商环境评估不仅有目标上的一致性，在具体的制度实践和评价标准中也存在交互性与契合性，因而成为我国营商环境优化的重要实现路径。我国公平竞争审查制度实施以来已取得初步成效，但仍然面临着一些现实困境：一是自我审查模式的成效不彰，存在流于形式、能力不足的问题；二是缺失制度约束与激励机制，致使审查主体的积极性不高。借鉴国外的经验做法，我国公平竞争审查制度可以采用“自我初步审查——第三方深度评估”模式，理顺自我审查与第三方评估的关系。同时，可探索开展公平竞争审查工作考核机制，这既是完善监督和制约机制的重要内容，也是提升审查积极性的有益举措。公平竞争审查工作评估的总指标可分为“公平竞争审查工作机制”“公平竞争审查制度实施”“公平竞争审查保障措施”三个方面。在此基础上，可细化形成9个一级指标、28个二级指标，进而形成一套体系完备、内容完整的公平竞争审查工作评价机制。
（一）自我审查模式的成效不彰
有效的评估模式和评估程序是公平竞争审查发挥实效的核心保障。根据《实施细则》，我国公平竞争审查采用了政策制定机关“自我审查”模式，即由政策制定机关对其制定的涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施进行公平竞争审查，并对其中排除、限制竞争的内容进行自我纠正。由于我国政策文件数量庞大，这种自我审查模式可以说是当下基于现实条件的理性选择，但其审查动机和审查效果也难免会引发质疑。有学者甚至指出，当前的自我审查机制存在着“因能力缺失而不能审查、因激励扭曲而不愿审查的悖论式困局”。 [19]
从各方面反映的情况和现实考察结果看，自我审查模式的成效不彰，突出表现在以下方面。其一，自我审查存在流于形式的情况。依照“谁制定，谁审查”的自我审查原则，存量和增量的政策文件一律由政策制定机关自行组织开展审查。但我国经济管理部门众多，政府干预一直是较为普遍的现象，特别是各级地方政府部门，下发“红头文件”来管理本地区的经济建设的做法已成惯例。 [20]在面对数量繁多、覆盖面广泛的海量政策文件，需要政策制定机关自我革新的勇气和能力。在这些原因的综合作用下，一些政府部门落实公平竞争审查的积极性不高，审查数量较少，审查过程存在流于形式的情况。其二，自我审查存在能力不足的问题。公平竞争审查是一种专业评估、实质审查，而不是简单的法律清理和形式审查。 [21]进而言之，公平竞争审查本质上是一种价值权衡，是对经济政策体系内部不同政策目标进行比较，然后以竞争价值为优先考虑，强调其他政策的制定与实施应服从竞争价值的要求。 [22]要保障这些目标的实现，审查主体必须具备足够专业的能力。但在自我审查模式下，一些政府部门的工作人员可能并不具备专业的经济与法律方面的知识，很难识别、判断、筛选出违反审查标准、具有妨碍市场竞争效果的政策措施。同时，无论是成立单独审查部门，或是几个经济部门共同实施竞争审查，均可能会存在人手不足、缺乏经验、各部门协调困难的问题。 [23]
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