优化营商环境与公平竞争审查的内在逻辑及其制度完善*——兼论公平竞争审查工作评价指标体系构建
作者：周晨 方翔 2021-10-26 19:24 新传播 【字号：大 中 小】
公平竞争是市场经济的基本原则，也是优化营商环境的内在要求。受计划经济体制转轨的影响，预防和制止行政性垄断、减少法规政策的不公平导向，成为我国优化营商环境的重点内容。具有事前预防和控制行政性垄断功能的公平竞争审查制度，与世界银行的营商环境评估不仅有目标上的一致性，在具体的制度实践和评价标准中也存在交互性与契合性，因而成为我国营商环境优化的重要实现路径。我国公平竞争审查制度实施以来已取得初步成效，但仍然面临着一些现实困境：一是自我审查模式的成效不彰，存在流于形式、能力不足的问题；二是缺失制度约束与激励机制，致使审查主体的积极性不高。借鉴国外的经验做法，我国公平竞争审查制度可以采用“自我初步审查——第三方深度评估”模式，理顺自我审查与第三方评估的关系。同时，可探索开展公平竞争审查工作考核机制，这既是完善监督和制约机制的重要内容，也是提升审查积极性的有益举措。公平竞争审查工作评估的总指标可分为“公平竞争审查工作机制”“公平竞争审查制度实施”“公平竞争审查保障措施”三个方面。在此基础上，可细化形成9个一级指标、28个二级指标，进而形成一套体系完备、内容完整的公平竞争审查工作评价机制。
2017年10月，国家发改委等五部门联合发布了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（以下简称《实施细则》），对公平竞争审查的标准做了细化规定，要求政府部门在制定涉及经济活动的政策措施时，要充分评估政策措施对市场竞争可能造成的影响，严格按照相关标准进行自我审查，防止出台具有排除、限制竞争效果的政策措施。《实施细则》规定了政府部门在“市场准入和退出”“商品和要素自由流动”“影响生产经营成本”“影响生产经营行为标准”方面的18项“不得”，亦即行政主体在市场经济领域的“负面清单”。从这18条审查标准与营商环境评估指标的对比来看，两者存在极强的交互性与关联性。例如要求不得设置没有法律法规依据的审批或者事前备案程序、不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务设置审批程序，其直接关系到“开办企业”的程序、时间、成本的优化。再如公平竞争审查制度中规定的影响生产经营成本的审查标准，更是关涉到营商环境评估每一项指标中的“成本”衡量。
优化营商环境与公平竞争审查不仅在目标上具有维护市场公平竞争的一致性，在具体的制度实践和评价标准中也存在交互性与契合性。通过公平竞争审查制度的刚性约束，将公平竞争理念贯彻到财税、金融、产业等各项经济政策之中，有利于为市场主体创造更为公平的竞争条件，切实降低市场主体生产经营活动的制度性成本，实现营商环境的优化。 [17]目前，国务院已在 《优化营商环境条例》中明确要求全面落实公平竞争审查制度，在立法层面明确了其与优化营商环境的内在联系，即公平竞争审查为优化营商环境提供了一种路径选择。 [7]在各地出台的优化营商环境条例中，公平竞争审查制度也被广泛作为优化营商环境的制度保障。 [2]
三、我国公平竞争审查制度实施的现实困境
我国公平竞争审查制度从2016年实施以来已取得初步成效，但仍然面临着一些现实困境。从全国范围来看，公平竞争审查工作还只是刚刚起步，各地区的重视程度与落实力度参差不齐。与西方先行国家相比，由于我国公平竞争审查起步较晚，直接跨越了管制影响评估阶段，进入比较全面的公平竞争审查，这使得其涉及的范围广泛，内容纷繁。 [18]但究其实质而言，我国目前的公平竞争审查实施机制仍存在制度性短板，制约了其在营商环境建设中发挥更大作用。
[2]例如《上海市优化营商环境条例》第六十四条、《山西省优化营商环境条例》第四十九条、甘肃省《关于贯彻落实〈优化营商环境条例〉的若干措施》第三条等等。
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