中国贸易调整援助立法：路径选择与方案设计*
作者：张 建 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
世界主要发达国家在应对经济全球化和贸易自由化时所构建的贸易调整援助制度，旨在推进自由贸易、增加整体社会福利的同时，补偿因国际竞争、产业升级及生产转移对部分国内产业、工人、农民所造成的贸易损失，缓和社会对自由贸易的反对。
社区TAA | 区内多数工人遭遇部分或完全失业、区内企业的销售或生产绝对下降，以致区内企业可能整体迁移国外的社区 | 为社区政府提供技术援助和直接资助以改善基础设施和公共服务 | 设立社区调整援助委员会、起草援助规划、为区内企业提供特别贷款担保 |
针对企业的援助措施，包括技术援助与财政援助。通常认为，除非情况必要，技术援助会比财政援助更能实现促进产业结构升级和调整的目的[1]。相较于财政援助，技术援助更能经受得住WTO的合法性挑战，且顺应国家加强传统产业技术改造、加快发展战略性新兴产业、全面提升产业技术水平和国际竞争力的要求，响应科教兴国的基本国策。如前文所言，《试点办法》为企业及行业援助措施立法提供了压力测试的示范平台。根据该办法，政府可采取的援助措施以技术手段为主、以财政援助为辅，前者广泛涵盖市场推广、检测认证、国际营销、产品研发及设计、信息化水平提升、风险管理、出口信用保险等多个方面，后者则主要通过会同有关部门共同购买该企业公共服务的方式实现。这些举措，同样可以加以参照，进而构建普遍适用于全国范围的援助措施。
针对工人的援助，TAA立法需要明确以结构调整、重获再就业能力作为基本定位和制度导向，这与劳动法偏重于劳动者保护及权利救济是不同的，但却在某种程度上达到了殊途同归的效果。事实上，早在加入WTO之际，中国学者就已经注意到了自由贸易和经济全球化对劳工问题和劳资关系的影响，并开始逐渐意识到在FTA中订入社会责任条款及在国内立法中引入国际劳工标准的必要性[2]。然而，现有条约及立法中尚欠缺与国际贸易调整具有关联性和针对性的制度设计，尤其是对于因进口增加而失业的工人团体并未确立相应的技能学习和再就业培训项目。针对以上问题，在涉及工人TAA项目时，可纳入教育培训、合同管理、延伸保护、福利援助、海外劳工的出国前管理和归国后安置等手段并用的模式，强化政府服务及保障责任的同时，也要引导私人部门有序参与，改革劳动者的教育培训制度[3]。
针对农民的援助，我国现行的《农业法》《草原法》《农业机械购置补贴资金使用管理办法》等规范虽然提供了一定的启示，但与国际规则尚存在差距，有待衔接。在未来的TAA立法中，针对农民的援助措施需要符合WTO规则的基本要求，否则可能会引发贸易争端，不利于维护稳定的国际贸易环境[4]。具言之，在WTO《农业协定》体系内，农业补贴可区分为两层涵义：一是广义的支持性农业补贴，即政府对农业部门的投资或支持，覆盖范围主要是针对科技、水利、环保、救济等工艺方面，不会对农产品市场或贸易结构产生纽约影响，因此称为“绿箱”补贴，通常是合法的；二是狭义的保护性农业补贴，特指政府对农产品销售价格的直接干预和资金支持，覆盖范围包括种子、肥料、灌溉等生产资料投入、农产品营销贷款、休耕补贴等，这些经济扶持会对农产品市场的贸易公平和贸易自由造成扭曲效果，因此称为“黄箱补贴”，多被禁止或限制[5]。在符合WTO规则的前提下，因国际贸易
[1]Cecil E. Bohanon and Marilyn Flowers,“The Unintended Consequences of Trade Adjustment Assistance”, Cato Journal, 1998(1).
[2]常凯：《WTO、劳工标准与劳工权益保障》，《中国社会科学》，2002年第1期。
[3]陶斌智：《中国海外劳工权利法律保护研究》，武汉大学出版社，2017年，第130页。
[4]Erin Fleaher Rogers,“Agricultural Trade Adjustment Assistance: Food for Thought on the First Decade of the Newest Trade Adjustment Assistance Program”, Federal Circuit Bar Journal, 2014(1).
[5]根据《农业协定》，国内支持要以综合支持量为基础进行削减，综合支持量是指给基本农产品生产者生产特定农产品提供的，或者给全体农业生产者生产非特定农产品提供的年度支持措施的货币价值。对与限制生产计划相关的“黄箱补贴”可不列入综合支持量的计算，不需削减的措施称为“蓝箱补贴”，包括按固定面积或产量提供、基期生产水平85%以下提供、依据牲畜固定头数提供的补贴。参见李长健：《中国农业补贴法律制度研究—以生存权与发展权平等为中心》，法律出版社，2009年，第204页。
