中国贸易调整援助立法：路径选择与方案设计*
作者：张 建 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
世界主要发达国家在应对经济全球化和贸易自由化时所构建的贸易调整援助制度，旨在推进自由贸易、增加整体社会福利的同时，补偿因国际竞争、产业升级及生产转移对部分国内产业、工人、农民所造成的贸易损失，缓和社会对自由贸易的反对。
外签订了大量的自由贸易协定、积极支持并坚定维护多边贸易体系，对深化国际贸易自由化和构建良好的对外贸易环境奠定了法制基础。《中华人民共和国对外贸易法》自1994年制定后，先后曾于2004年、2016年进行过修订，日臻完备。不过，立法者并没有深刻意识到贸易政策与产业政策的紧密联系，现行《对外贸易法》迄今仍未确立“产业调整”的概念，这不足以解决产业结构调整及产业国际竞争力提升的需求。在《对外贸易法》中，唯一涉及产业调整援助的规定体现在第44条中，该条系关于保障措施的实施要件，但其中提及了“国家可以对该产业提供必要的支持”。不过，如此粗糙的立法技术显然欠缺可操作性，也难以有针对性地据此对国内因进口增加而遭受经济损害的企业或工人提供申请援助的制度基础，在未针对TAA制定专门立法或相关实施条例的前提下，单纯根据《对外贸易法》中的只言片语而请求贸易援助，显然在法律上难以立足。
在1997年之前，中国的反倾销立法几乎处于空白状态，随着外国对华反倾销案件的日益增多，我国国务院才在1997年3月颁布了《反倾销和反补贴条例》，该条例共42条，将反倾销和反补贴规则混在一起，缺乏系统可操作性。随着国际贸易形势的严峻和入世的实际要求，中国政府于2001年颁布了《反倾销条例》，并出台了若干配套规定，如《反倾销调查听证会暂行规定》《出口产品反倾销规定》《反倾销立案暂行规定》等。然而，现有的国内法律法规和规章条例并不能够满足我国企业在进出口中的法律需求，出台专门的贸易调整援助立法十分迫切。对于贸易调整援助立法与现有的国内贸易救济立法的关系，既不是上位法与下位法，也不是一般法与特别法，而是相互并行、侧重各有不同、共同发挥作用的规范。具言之，补贴更多是源自于政府对部分企业的重点扶持，偏重于政府行为，而倾销主要是出口商之间的无序竞争，属于企业行为，反倾销与反补贴二者均属于制止不公平国际贸易行为的救济机制，而贸易调整援助则有不同侧重，其目标不是制止贸易行为，而是从结果上对因自由贸易遭受损害的企业、农民、工人等群体予以补偿、救助、调整的举措，尤其偏重于实质正义。实践中，反补贴税的税率通常高于反倾销税，打击的目标广泛涉及政府补贴对象的下游企业乃至整个产业链。
在制定中国TAA立法的进程中，除了要从贸易自由化着眼、厘清贸易调整援助与贸易救济法律之间的关系外，还要从调整和援助视角梳理TAA立法与社会救助立法之间的关系。所谓的社会救助立法，属于社会保障法的一部分，其建立在社会公平基础之上，以“若有所扶”、“以人为本”、保障民生、维持社会稳定作为价值取向，通过法律制度的设计要求国家或其他社会主体救济和扶持在整个社会上处于弱势地位的群体和个人的法律体系[1]。相比于其他法律领域，我国的社会救助立法进程十分迟缓，直至2014年国务院才颁发了《社会救助暂行办法》，除了行政法规外，我国迄今未有社会救助方面的专门立法[2]。相比之下，TAA立法定向援助因进口增加所导致的企业、工人、农民等主体所受到的失业及贸易损失，而社会救助立法则更为宽泛地针对所有在社会上处于贫困地位的主体，其涵盖了最低生活保障、特困人员供养、受灾救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等情形，而不问其困窘地位系出于何种原因所致[3]。TAA立法虽然与社会救助法有一定的共性特征，即均具有扶弱抑强、弥补损失、保障民生等功能，但前者着重于恢复国际贸易自由化所产生的贸易损害后果，而后者更侧重国家在保障国计民生方面的兜底功能，因而后者的福利色彩较为明显。鉴于此，基于不同的制度功能，在国际贸易立法中，TAA具有立法必要性。
（四）立法体例的选择及其考量
基于援助对象及制度定位的侧重点不同，国际上关于TAA的立法大体上可以分为如下五类模式：其一，“两条路线三类项目”的美国模式，美国的TAA立法不仅包括依附于保障措施条款的间接路线
[1]毕金平：《论我国精准扶贫与社会救助制度的衔接和调试》，《学术界》，2018年第7期。
[2]林闽钢：《新时期我国社会救助立法的主要问题研究》，《中国行政管理》，2018年第6期。
[3]蒋悟真、尹迪：《社会救助法与社会保险法的衔接与调适》，《法学》，2014年第4期。
