中国贸易调整援助立法：路径选择与方案设计*
作者：张 建 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
世界主要发达国家在应对经济全球化和贸易自由化时所构建的贸易调整援助制度，旨在推进自由贸易、增加整体社会福利的同时，补偿因国际竞争、产业升级及生产转移对部分国内产业、工人、农民所造成的贸易损失，缓和社会对自由贸易的反对。
国自由贸易协定》伴生的公平贸易困境，韩国于2006年制定了《贸易调整援助法》。近年来，WTO的多边谈判屡屡受挫，区域一体化对世界经济全球化带来了一定的挑战，尽管如此，WTO仍然是世界公认的最为重要的国际贸易组织。尽管WTO中并不存在专门针对TAA的统一规则，但WTO的产生本就是自由贸易和贸易保护在对立统一中发展的结果，且WTO始终遵循着在公平贸易的基础上实现贸易自由化发展的路线，这就为TAA制度在WTO框架内合法存续提供了空间[1]。据笔者观察，美国的TAA项目曾经被列入WTO贸易政策评审的范围，2004年的审议报告曾将美国的企业TAA项目列入“政府补贴及其他支持措施”，2006年的审议报告继续将企业TAA视为“包括补贴在内的其他政府支持”，并对农民TAA予以讨论。
根据1994年《关税与贸易总协定》（GATT1994）第6条、第16条及《反补贴协定》，补贴的认定需要同时满足三方面构成要件：其一，在成员国领土内由政府或公共机构提供的财政资助或价格支持；其二，接受补贴者获得某种利益的给予；其三，补贴具有专项性。《反补贴协定》将补贴分为禁止性补贴（红灯补贴）、可申诉的补贴（黄灯补贴）、不可申诉的补贴（绿灯补贴）三类，其中，红灯补贴明显具有贸易扭曲及贸易损害的效果，黄灯补贴只有被认为造成了不利影响时才受质疑[2]。在判定TAA制度在WTO规则体系下的合规性时，主要考虑之一是相关援助措施是否可能构成被禁止或被限制的补贴，相关讨论尤其集中于TAA措施是否具有《反补贴协定》第2条规定的专项性（包括法律专项性、事实专项性、地区专项性、拟制专项性），而专项性恰恰是认定有关补贴是否违规的“过滤器”[3]。从实施援助措施的目的角度考虑，TAA系针对因进口竞争而导致失业的工人或受损的企业提供补偿和援助，这虽有可能符合专项性，但并不构成可诉的补贴或禁止性补贴，因为援助并不会对出口方或其他WTO成员方的贸易利益构成消极影响。更何况，发放再调整津贴只是作为援助措施的次要手段之一，技术援助、再就业培训等并不符合补贴所规定的财政资助或价格支持要求[4]。
此外，关于TAA与《保障措施协定》的关系，也存在争论。对于政府促进产业结构调整的形式及其干预程度，《保障措施协定》并无明文规定，这意味着有关调整措施主要交由各成员方自由裁量。尽管美日等主张应由企业自身开展结构调整以应对国际竞争，但其在实践中却是由产业首先做出调整计划，而后由政府审查后向企业提供财政资助或补贴。相比于美日，中国在TAA立法方面几近空白，只在《对外贸易法》第44条提及国家可以采取必要救济措施对产业提供必要支持，这一条文被学者视为现行国内立法中关于产业调整援助的主要规定[5]。然而，如此粗糙的条款显然不足以在必要时保护国内产业及工人，结合现有国内规范制定中国的TAA专门立法，实属大势所趋。
（三）与现有国内立法的关系定位
国际贸易是在对外开放背景下长期的现实经济状态，而贸易立法不仅在贸易战中具有实质意义，在日常的国际贸易交往中也不可或缺。相比于西方，中国国内的贸易救济法律体系还较为薄弱，有待完善。自1994年以来，中国政府始终致力于推动对外贸易立法体系的完善，这种由政府“自上而下”推动的立法模式，不同于美国由劳工等私人利益集团主导的“自下而上”的立法模式，为了使TAA制度能够真正在中国“落地生根”，必须先行理清制度生成的理论逻辑。改革开放四十多年来，中国对
[1]刘振环：《美国贸易政策研究》，法律出版社，2010年，第235页。
[2]王传丽、史晓丽：《国际贸易法》，中国人民大学出版社，2012年第2版，第350页。
[3]任强：《补贴与反补贴守则中法律专项性与事实专项性关系解读》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》，2017年第2期。
[4]陈利强、屠新泉：《WTO体制下美国贸易调整援助制度合法性探析》，《国际经贸探索》，2011年第2期。
[5]韩秀丽：《保障措施、贸易保护与产业调整援助立法》，《河北法学》，2005年第1期。
