中国贸易调整援助立法：路径选择与方案设计*
作者：张 建 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
世界主要发达国家在应对经济全球化和贸易自由化时所构建的贸易调整援助制度，旨在推进自由贸易、增加整体社会福利的同时，补偿因国际竞争、产业升级及生产转移对部分国内产业、工人、农民所造成的贸易损失，缓和社会对自由贸易的反对。
入下降以及失业命运的企业和工人当中，自由贸易政策却遇到了巨大阻力。
相比于贸易救济措施，TAA制度在缓和上述阻力方面具有独特优势：其一，由于WTO法律规则中并不存在涉及TAA的直接规范，因此申请者启动TAA项目的法律基础主要在于国内立法，资格条件、援助对象、审批程序与援助措施均由各国独立制定，而贸易救济措施则受到WTO规则的规范与管制；其二，TAA制度的立法初衷在于调整本国工人、企业、农民等主体的经济困境，使其能够具备从正面应对进口竞争的能力，而贸易救济则针对外国出口商的不公平贸易行为或公平贸易行为引发的经济损害[1]；第三，虽然TAA制度面临着是否构成禁止性补贴的质疑，但从长远来看，它的合理运用并不会扭曲现行的国际贸易秩序，而贸易救济措施如果被滥用，则可能适得其反，对国际贸易秩序造成扭曲后果。国际贸易强国的发展经验给我们提供了重要的借鉴意义，要想在国际贸易交往中维护国家经济安全和企业经济权益，必须构建一整套完备的既满足本国国情需要又符合国际通行实践的法律制度体系，而TAA制度的确立是构建安全高效的国际经贸风险防范体系的关键环节，也是新时代中国对外贸易立法的题中应有之义。鉴于TAA制度在国际贸易中的重要作用及其特殊功能，本文主要以中国的TAA立法作为视角，借助于域外法律实践中的成熟经验，分别论述推动立法的整体思路、制度设计的逐层展开、程序实施的具体方案及措施等问题。
二、中国贸易调整援助立法的整体思路
（一）中国TAA立法的逻辑起点
如上文所言，TAA制度的定位是为了使因进口竞争而遭受损害的产业、企业、工人、农民等提供援助，以协助其转产、转业，通过结构调整和利益补偿而恢复竞争力。不同于贸易救济，TAA立法的出发点是通过适时、适度、灵活的措施，对弱势产业和社会群体予以扶持，缓解贸易政策调整造成的不利影响。作为其他经济政策的补充，该制度可有效提高国家经济政策在应对和化解贸易不利影响时的灵活性。就基本宗旨而言，TAA建构在公平贸易的理念基础上，其不仅符合WTO规则，也与当今贸易自由化的总体方向不相违背，具有不直接干预贸易流动、引发贸易纠纷的可能性小等柔性特征，这是其内在的制度优势所在。基于此，我国有关部门已经意识到了建立及推广TAA的必要性与可行性。国务院颁布的《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（国发〔2015〕69号）第19条明确指出：应尽快研究建立既符合WTO规则又适应中国国情的TAA制度，对因为关税减让而受到冲击的产业、企业、个人提供援助，提升竞争力，促进产业调整。该条款系我国政府首次在官方文件中提出构建TAA制度，而上海自贸区于2017年开始实施的《试点办法》，正是对这一意见的有效回应。可以说，TAA制度据以确立的基本原则是，在不损害贸易自由化的前提下，推进贸易公平的实现，通过补偿受损者，从而实现整体社会福利的最大化。
（二）与WTO规范体系的关系定位
从比较优势理论出发，自由贸易不仅有助于经济增长、增加就业，还可提升资本与劳动力等生产要素的高效流动，从而充分保持市场活力。然而，贸易自由化也将对劣势的国内产业及劳工带来竞争方面的不利影响，TAA制度的存在，恰恰有助于为自由贸易提供有效的缓冲和过渡机制，因此其通常与FTA相辅相成。例如，为了缓解因《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement，NAFTA）的缔结而引发的劳动失业等问题，美国设立了“NAFTA过渡性调整援助项目”；为了调和《韩国与美
[1]不过，立法初衷与实际效果之间可能存在距离。例如，1974年《美国贸易法》催生了大量的工人TAA项目，工会在其中发挥了重要作用，这在汽车和钢铁领域尤为突出。然而，工人主要运用TAA项目主张临时罢工期间享有高于市场平均水平的工资率，却并没有按照TAA项目的立法初衷进行调整或培训以应对进口竞争，该时期的工人TAA项目被视为政府失灵的典型代表。James A. Dorn,“Trade Adjustment Assistance: A Case of Government Failure”, Cato Journal, 1982(1).
