中国贸易调整援助立法：路径选择与方案设计*
作者：张 建 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
世界主要发达国家在应对经济全球化和贸易自由化时所构建的贸易调整援助制度，旨在推进自由贸易、增加整体社会福利的同时，补偿因国际竞争、产业升级及生产转移对部分国内产业、工人、农民所造成的贸易损失，缓和社会对自由贸易的反对。
而且对实施部门、安全预警、申请主体的资格审查、援助期限、效果评估等内容予以细化[1]。就援助对象而言，《试点办法》不仅允许受到外国产品进口损害的国内企业申请援助，而且也将我国的出口企业纳入调整范畴，即那些因国外市场的不公正待遇而导致出口受阻的中国企业，也可在符合特定要件的基础上申请援助。就援助要件而言，《试点办法》中规定接受援助的企业并非因经营不善而申请援助，而是由于国外政策变化导致当地税收变动，或者国外产品超低价大量涌入中国市场，从而使相关中国企业的竞争力下降。自2017年7月《试点办法》实施以来，上海企业中有部分因国际贸易摩擦而受损的企业获得了贸易调整援助，并及时地开展产业升级计划，通过有步骤、有针对性地整改而恢复国际竞争力。可以说，《试点办法》是上海自贸区主动对接国际贸易投资规则、适用国际经贸格局和国家战略需求、进行压力测试、开展法治“先行先试”的产物之一，有效地对《试点办法》制定及实施中所取得的成功经验予以复制和推广，是我国TAA立法中的重要依据[2]。参照该《试点办法》，我国的TAA立法亦主要以企业TAA作为主要内容，但同时亦不应忽视工人TAA及农民TAA的重要性。鉴于此，笔者建议，在立法体例的设计上，至少应涵盖总则（包括定义条款）、援助程序（包括不同TAA项目的审批主体）、调整援助（区分企业TAA、工人TAA、农民TAA）、实施评估、附则这五大章节。至于具体的条款，需要围绕申请者的资格审查要件、援助利益的授予、援助措施的类型及实施期、援助效果的评估及处理方案等内容而展开，尤其应注意与贸易救济立法的衔接和协调。
（二）援助对象的界定
通过立法明确有权申请贸易调整援助的主体（即受助对象），可以清晰地界定何者可申请援助，何者不可申请援助，从而使援助利益的授予更具针对性。如前文所言，在美国的TAA立法中，广泛涵盖了因贸易自由化而导致利益受损的企业、工人、农民、社区，这与其国内的工农业发展模式的紧密相关。上海自贸区的《试点办法》则主要针对中国的国内企业，但未提及农民或工人等主体的援助问题，其中包括国内销售企业，也包括出口导向型的国内企业，如果这些企业因进口激增、外企低价倾销、在出口国遭受严重壁垒或贸易摩擦而受到不利影响，即可寻求援助[3]。与此同时，《试点办法》排除了非因国际贸易环境的变化而是单纯因企业的经营不善所提起的援助申请，这一限制性要件，可避免国内企业滥用TAA制度耗费公共资源。可见，上海自贸区的TAA立法仅限于企业TAA项目，而没有专门的农民TAA、工人TAA、社区TAA等项目，这实际上与我国相关产业的发展模式是紧密相关的。以农业TAA为例，美国的农民已经实现了高度的产业化、市场化、现代化、技术化经营，农场系以商业企业的形式出现在市场上的，其直接参与进出口国际贸易竞争，而相比之下，中国的农民阶层主要是以个体的方式参与小农经济，不仅市场化、企业化程度远远不及美国农民，而且对国际贸易规则的运用能力也有显著差异[4]。有鉴于此，在中国的TAA立法中，应当将援助主体限定于因受到国际进出口贸易的影响（尤其是进口增加）而遭受不利影响和经济损失的国内企业。此外，为了避免审查标准的主观化，《试点办法》第3条细化了受助对象申请援助的主体条件，主要从员工离职的比例及产销量下降的幅度方面做出判断。可以说，《试点办法》的限制条件基本能够满足TAA立法的宗旨，即受助企业需要承担其损失系由国际贸易导致的证明责任，损失与原因的因果关系可以通过企业的销量下降及员工的离职情况加以具体判断。
[1]余新江：《上海自贸区启动“贸易调整援助”试点工作》，《中国产经新闻》，2017年7月15日，第5版。
[2]顾春娟：《完善产业安全保障机制：沪推出自贸区贸易调整援助办法》，《国际商报》，2017年7月19日，第B1版。
[3] 吴卫群：《主动对标国际贸易投资最高标准又一制度探索创新：上海自贸区将试点“贸易调整援助”》，《解放日报》，2017年7月8日，第2版。
[4]参见李瑞峰、肖海峰：《欧盟、美国和中国的农民直接补贴政策比较研究》，《世界经济研究》，2006年第7期。
