中国贸易调整援助立法：路径选择与方案设计*
作者：张 建 2020-05-14 11:19 新传播 【字号：大 中 小】
世界主要发达国家在应对经济全球化和贸易自由化时所构建的贸易调整援助制度，旨在推进自由贸易、增加整体社会福利的同时，补偿因国际竞争、产业升级及生产转移对部分国内产业、工人、农民所造成的贸易损失，缓和社会对自由贸易的反对。
（三）申请援助的条件
TAA项目的援助条件，是评判申请者是否符合援助资格的审查标准。对于受援助的对象申请获得援助的条件，应当通过立法以专门条款加以明确化和具体化。实践中，国内不同的产业部门在对外竞争中所处的状况不尽一致，因此立法者需要根据行业发展的实情并结合对外贸易的新形势，对该产业是否系因进口增加而遭受损害进行认定。例如，商务部曾于2015年发布了《关于食糖贸易救济措施有关问题的复函》（商救济函〔2015〕44号），复函中主张以食糖产业为试点，推动建立TAA制度。不过，由于TAA制度的具体实施不仅涉及商务部，还牵涉到财政部专项拨款及农业部的职能，因此并没有直接予以推行，而是先行开展实地调研工作。在对广西食糖业进行调研的过程中，有关部门发现，由于机械化程度较低、生产成本高、地块零星分散、劳动力不足等原因，该地食糖业的国际竞争力尤其薄弱，而保障措施只能限制进口，却无法从根本上解决上述弊病。鉴此，通过引入TAA立法，由国家财政部门设立援助基金，将对支持灌溉工程、农田水利等基础设施建设、培育新品种、为农民进行适当的养护培训提供重要的物质保障[1]。
通过比较法的分析可知，申请TAA的条件不能过于严苛，宜适当低于保障措施的“严重损害或严重损害威胁”标准，但同时又不能过于宽松，以避免某些企业将非因生产转移或贸易自由化而是因自身经营不善所引发的经营困境转移给国家财政承担，滥用TAA制度浪费国家资源。以美国贸易法为例，尽管其早在1943年就明确对国外进口给本国产业或劳工造成的损害实行保障措施或逃避条款，但由于逃避条款的申请标准制定得非常严格，抵消性关税和反倾销税只在短期内有效，因此截至20世纪70年代，美国企业和劳工很难根据这些法案获得援助。为此，美国先后修改并通过了《1974年贸易法案》[2]和《1979年贸易法案》，修改了进口损害规则，降低了救助资格标准，加大了实施力度。鉴此，将援助条件确定为“实质损害或实质损害威胁”更有利于使合格的申请人获得援助利益，避免制度被架空。
（四）援助程序的构建
在构建TAA立法的过程中，不仅要顾及实体法律问题，还要设定完整的援助程序，从而保证实体与程序的双向匹配，贯彻立法的初衷与目标。参照各国的TAA立法，贸易调整援助通常需要经历如下程序：申请者提出援助请求—相关行政部门进行资格审查—对确定为合格主体者授予援助利益—对行政部门的认证结果进行司法复查—确定适宜的援助方式并实施援助措施—对援助效果开展定期评价并决定相关措施是否继续进行。结合中国现有的法律法规，笔者重点针对如下几个重要程序阶段进行分析。
第一，申请主体的资格审查。认证程序是申请者获得援助利益的必要环节，也是工人、企业及农民申请TAA措施的首要步骤。对此，必须要按照政府职能的分工确定审批主体。我国政府的职能配置主要规定于国务院颁发的有关文件中，根据《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2018〕6号）、《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》（国发〔2018〕9号），不同的国务院部门在TAA项目的资格审批环节将承担不同的分工。具言之，商务部作为我国的对外贸易主管部门，长期承担着贸易救济和产业损害认定工作，负有应对国际贸易摩擦、维护产业安全的职能，在贸易争端处理和特殊状况预警方面也富有经验。但是，由于不同TAA措施的受众有别，不应由商务部统辖所有类型的TAA项目，
[1]广西壮族自治区商务厅政策法规处：《关于建立食糖贸易调整援助机制的思考》，http://www.gxswt.gov.cn/htmlcontent/detail/9bca28c3-8c60-4310-a5e6-30011732a1ad，2016年7月11日。
[2]该法案针对逃避条款做了重要修改，删除了“进口增加必须直接源于先前的关税减让”这一规定；对申请人证明因果关系链条的标准做了调整，只要进口增加是造成经济损害的实质原因即可，不需要是主要原因。该法案还要求总统在确定援助金额时须考虑国内企业为了提升其应对进口增加的竞争力所做的努力，并引入了对国内企业的新定义。Mary Anne Joseph,“Trade Adjustment Assistance: An Analysis”, Connecticut Journal of International Law, 1990(1).
