网络扶贫政策的体系、着力点与工具选择*——基于政策文本的内容分析
作者：李云新 王丹 2022-04-27 15:52 新传播 【字号：大 中 小】
网络扶贫作为精准扶贫政策谱系中的重要机制，在提高扶贫精准性、优化资源配置、提升扶贫绩效等方面发挥着关键作用。以政策文本为分析对象，对网络扶贫政策的体系、着力点、工具选择等进行描述性解读，以厘清政策系统及其要素，既有理论必要性，也有现实层面的紧迫性。研究发现，网络扶贫政策体系层次性颇为明显，覆盖了中央、省、市县等多个行政层级，既有总体性部署，又有针对单一领域的具体措施；政策制定主体呈现出多元化与协同性，中央网信办、国家发展改革委和国务院扶贫办是政策体系中的关键行动者，同时财政部、教育部、科技部等其他职能部门也参与其中；政策着力点从中央到地方均聚焦于网络覆盖、网络扶智、农村电商、信息服务、网络公益等五大工程；政策工具丰富多元，可分为供给型、需求型、环境型三大类，体现为对政策的推动力、拉动力和影响力。然而，政策实践与文本衔接不足、政策落实形式化、政策目标与工具不匹配、政策工具组合不够合理等问题制约了政策效应的发挥。为此，应从强化政策纵向联动与横向协同、增强资源配置机制衔接与多元主体协同配合、高度重视贫困群体主体地位、同步推进制度创新与技术创新、合理选择与优化政策工具组合等方面，进一步优化政策体系，以最大程度提升扶贫政策绩效。
然而，网络扶贫无论是在政策层面还是实践层面都处于探索阶段，网络扶贫政策仍然存在着政策实践与政策文本衔接不足、政策落实形式化、政策目标与政策工具不匹配、政策工具选择与组合不够合理等问题。为进一步推动政策体系优化、实现网络扶贫行动在政策和实践两个层面纵深发展，本研究认为应从以下几个方面着手。
第一，强化纵向层级政策间联动和横向部门间政策协同。各级地方政府在中央顶层设计的宏观指导下进行探索性创新，制定符合本地特色和实际状况的政策而不能仅仅照搬中央和上级的政策文本。中央政策依据地方实践中的新情况、新问题、新模式等来及时修订与调整。网络扶贫政策只有很好地将科学的顶层设计和作为地方性知识的时空信息有效结合起来，才能真正得到有效落实。横向部门间在中央层面的政策制定方面已经建立很好地协同机制，但是在网络扶贫行动落实中，各部门之间的协同仍在探索中前行。各级地方政府部门在政策执行中的协同困境更加明显，尚未建立常态化、高效的协同组织与实施机制。这需要地方政府在强化网络扶贫领域的注意力和权威分配，建立常态化和临时性相结合的高效协同机制。
第二，政策执行中增强政府、市场和社会三种资源配置机制的有机衔接与多元政策主体的协同配合。三种资源配置机制各有其优势和劣势。网络扶贫行动中要扬长避短，合理确定各自的效用边界与适用领域，形成各种机制之间既有清晰边界又能有机衔接的局面，以最大限度地实现扶贫资源的优化配置。网络扶贫行动中政府、社会组织、企业、贫困人员之间存在着非线性相互作用，需要各方相互配合和通力合作。[20]政策举措应该不仅仅激励多元主体参与网络扶贫，更应该为多元主体间有效协同搭建框架、制定规范和畅通渠道。网络扶贫行动中多元主体应在既有合作和帮扶框架下，进一步在实践中深度探索创新，健全协同合作体制机制，拓展协同合作领域，丰富协同合作方式，创新协同合作机制，提升协同合作成效。
第三，政策理念要突出对贫困群体主体地位的高度重视。以各级政府为主导力量的传统扶贫模式，往往忽视贫困群体的主体地位，不仅强化了贫困群体的“等、靠、要”思想，甚至还严重影响贫困群体积极性而导致涌现“争贫现象”。[21]网络扶贫政策应以技术赋能为导向增强贫困群体的自生发展能力。网络扶智不仅要重视网络技能培训增强贫困群体参与农村电子商务等新型产业形态的能力，还应重视通过提升中小学教育质量水平来增强贫困群体的可持续发展能力，更要重视通过网络平台开展典型示范、精神文化帮扶活动等来缓解精神贫困和营造良好氛围，从人力资源开发、正面典型激励、脱贫志气激发等多个维度激发贫困群体自生可持续发展能力。
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