网络扶贫政策的体系、着力点与工具选择*——基于政策文本的内容分析
作者：李云新 王丹 2022-04-27 15:52 新传播 【字号：大 中 小】
网络扶贫作为精准扶贫政策谱系中的重要机制，在提高扶贫精准性、优化资源配置、提升扶贫绩效等方面发挥着关键作用。以政策文本为分析对象，对网络扶贫政策的体系、着力点、工具选择等进行描述性解读，以厘清政策系统及其要素，既有理论必要性，也有现实层面的紧迫性。研究发现，网络扶贫政策体系层次性颇为明显，覆盖了中央、省、市县等多个行政层级，既有总体性部署，又有针对单一领域的具体措施；政策制定主体呈现出多元化与协同性，中央网信办、国家发展改革委和国务院扶贫办是政策体系中的关键行动者，同时财政部、教育部、科技部等其他职能部门也参与其中；政策着力点从中央到地方均聚焦于网络覆盖、网络扶智、农村电商、信息服务、网络公益等五大工程；政策工具丰富多元，可分为供给型、需求型、环境型三大类，体现为对政策的推动力、拉动力和影响力。然而，政策实践与文本衔接不足、政策落实形式化、政策目标与工具不匹配、政策工具组合不够合理等问题制约了政策效应的发挥。为此，应从强化政策纵向联动与横向协同、增强资源配置机制衔接与多元主体协同配合、高度重视贫困群体主体地位、同步推进制度创新与技术创新、合理选择与优化政策工具组合等方面，进一步优化政策体系，以最大程度提升扶贫政策绩效。
（一）网络扶贫政策的层级分布
从纵向的层级结构看，网络扶贫政策覆盖了中央、省、市、县等多个行政层级。网络扶贫政策的有效实施与政策目标的最大程度实现，有赖于各层级政策的上下联动和有机衔接。
中央层面政策具有顶层设计、业务指导和行动指南等多重功能。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出加大“互联网+扶贫”力度，对后续一系列网络扶贫政策的出台具有统领性作用。《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中电商扶贫、网络通讯设施建设等网络扶贫的相关表述，明晰了网络扶贫在打赢脱贫攻坚战中的重要地位，同时对网络扶贫政策具有引领、指导作用。中央网信办、国家发展改革委、国务院扶贫办联合印发的《网络扶贫行动计划》从指导思想、基本原则、总体目标、五大工程等方面为开展网络扶贫指明方向，在网络扶贫政策体系中具有顶层设计的重要功能，是分领域、分地区政策制定与实施的纲领性文件。中央网信办、国务院扶贫办等多个中央部门还发布了一系列网络扶贫政策，为各地区开展网络扶贫提供了具体的、具有可操作性的业务指导，并对各地区网络扶贫政策的执行和落实进行督促。
省级行政区在中央网络扶贫行动部门协调小组统筹指导下对本地区政策制定和实施负总责。省级层面政策兼具顶层设计落实、中观指导和行动指南的功能，在网络扶贫政策体系扮演着承上启下的关键角色。例如，《甘肃省网络扶贫行动的实施方案》和《重庆市关于印发网络扶贫行动计划实施方案的通知》既是对中央层面《网络扶贫行动计划》的贯彻落实，又是对各自省域网络扶贫政策的业务指导和纲领性行动指南。市、县负责网络扶贫政策的具体落地实施。市、县政策具有鲜明的操作性特征，发挥着政策最终落地实施的关键作用。例如，《城口县网络扶贫试点工作行动计划（2018—2019年）》、《奉节县网络扶贫行动计划实施方案》等政策在中央和省级政策指导下，结合实际情况对网络扶贫行动进行细化，提出非常具体的、操作性的政策目标与措施、实施机制、保障机制等内容。很多地方还出台了关于电子商务、网络项目等专项政策的操作性实施方案。
（二）网络扶贫政策的部门分布
网络扶贫横跨产业、基建、教育、医疗、金融等诸多领域，涉及政府、事业单位、企业、社会组织、志愿团体、自治组织、城乡居民等多类主体，是个复杂的社会系统工程。网络扶贫的复杂性决定了其政策制定主体必然涉及多个党政部门、事业单位、银行等机构，不同层级的部门和机构形成“条条”之间的横向关系。由于中央层面政策体系比较完整且均能够通过互联网检索获得文本信息，本研究以中央层面政策文本为考察对象来分析网络扶贫政策的横向分布。
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