网络扶贫政策的体系、着力点与工具选择*——基于政策文本的内容分析
作者：李云新 王丹 2022-04-27 15:52 新传播 【字号：大 中 小】
网络扶贫作为精准扶贫政策谱系中的重要机制，在提高扶贫精准性、优化资源配置、提升扶贫绩效等方面发挥着关键作用。以政策文本为分析对象，对网络扶贫政策的体系、着力点、工具选择等进行描述性解读，以厘清政策系统及其要素，既有理论必要性，也有现实层面的紧迫性。研究发现，网络扶贫政策体系层次性颇为明显，覆盖了中央、省、市县等多个行政层级，既有总体性部署，又有针对单一领域的具体措施；政策制定主体呈现出多元化与协同性，中央网信办、国家发展改革委和国务院扶贫办是政策体系中的关键行动者，同时财政部、教育部、科技部等其他职能部门也参与其中；政策着力点从中央到地方均聚焦于网络覆盖、网络扶智、农村电商、信息服务、网络公益等五大工程；政策工具丰富多元，可分为供给型、需求型、环境型三大类，体现为对政策的推动力、拉动力和影响力。然而，政策实践与文本衔接不足、政策落实形式化、政策目标与工具不匹配、政策工具组合不够合理等问题制约了政策效应的发挥。为此，应从强化政策纵向联动与横向协同、增强资源配置机制衔接与多元主体协同配合、高度重视贫困群体主体地位、同步推进制度创新与技术创新、合理选择与优化政策工具组合等方面，进一步优化政策体系，以最大程度提升扶贫政策绩效。
一、问题的提出
消除贫困不仅是人类社会发展史上一个不可规避的难题，也是一个攸关人心向背的政治问题。[1]改革开放以来，党和国家通过不断优化扶贫战略以减少贫困人口和降低贫困发生率。国家扶贫开发通过不断缩小帮扶单位，由区域扶贫、县域扶贫最终转向以户为单位的扶贫，不断走向精准化。[2]国家统计局数据显示，截至2018年末，我国贫困人口数量自2012年末起已累计减少8239万，整体贫困发生率下降至1.7%。[3]从数字上看，我国绝对贫困人口已大幅下降，反贫困取得阶段性胜利，但是扶贫资源配置低效、返贫现象严重等问题突出，扶贫工作整体呈现内卷化态势。[4]虽然我国目前已建立起县—乡/镇—村/社区三级瞄准机制，[5]但在扶贫实践中仍然存在瞄准偏离等现象[6]，致使结果与预期目标相背离，亟待提供多样化举措确保扶贫工作的准确性和长效性。[7]扶贫工作也陷入反复的泥潭之中，出现“数字泡沫、[8]“表海”现象[9]等诸多困境。
互联网等信息技术的发展为新时代扶贫实践注入全新活力，为扶贫模式和机制优化创新提供了契机与手段。大数据与精准扶贫二者之间较强的耦合性，[10]使得网络扶贫成为现实，成为破解内卷化困境的有力武器。[11]大数据可以为精准识别、精准设计、精准判别、精准防范提供技术支撑，[12]有力缓解信息不对称等问题，[13]助力实现脱真贫、真脱贫。农产品电商可以把商品与市场有机联系起来，推动资源向贫困户聚集，打造较为完整的农产品产业链，使贫困户共享更多的附加经济效益，达到创收脱贫。[14]在官员扶贫政绩考核中，网络技术的运用可以对扶贫工作进行实时监测，实现动态管理，既全面反应脱贫攻坚成效，又调动地方政府积极性。[15]然而在实践探索中，技术治理中的数字管理并未真正触及乡土社会及其权力结构，处于悬浮状态。[16]网络扶贫亟需通过政策、技术、社会等多个层面应对技术治理带来的挑战。[17]
近年来，中央政府先后出台多项政策部署网络扶贫工作，各地也在中央政策指导下出台了一系列探索性政策。网络扶贫政策的持续出台为互联网技术在扶贫中的应用提供了宏观指导、制度规范与行动指南，为提升扶贫的精准性和有效性提供了重要保障。网络政策体系是否完善、政策制定是否科学、政策措施是否有效、政策工具选择是否适配等问题关系到精准扶贫战略和脱贫攻坚重大任务能否有效推进和顺利完成，网络扶贫政策在整个精准扶贫政策谱系中具有重要地位和独特价值。从政策体系、政策着力点、政策工具等多个维度对网络扶贫政策进行系统性考察和解读既有理论的必要性，又有现实层面的紧迫性。本研究以中央层面政策和代表性省市政策为考察对象，试图厘清网络扶贫政策系统及其要素，探究政策特征并进行理论解读，以期推进网络扶贫政策的持续完善和政策实践的创新发展。
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