经济特区社会立法研究—以深圳市人大地方立法为例（1992～2019）
作者：黄明涛 2021-08-12 17:57 新传播 【字号：大 中 小】
深圳从1992年获得立法权至今，已初步建立了社会立法体系，其特点是社会管理和权益保障立法突出，自主性和先行性立法突出，地方特色突出。但是，深圳经济特区的社会立法还存在许多不足，如尚未建立完整的社会立法体系，部分法规条款论证不足，流于形式，部分社会立法缺乏实施办法和细则，缺乏可操作性。展望未来，完善社会立法应当从三方面着手，首先，社会立法应当回应社会发展的现实需求；其次是建立社会立法评估机制，对已颁布实施的立法进行评估，根据评估情况对相关法规适时做出修改和废止；第三是完善社会立法实施的配套设计和实施细则，不断推动社会立法朝着科学化和民主化的方向发展。
三、深圳经济特区社会立法存在的不足
（一）社会立法尚未建立完整的体系
如前所述，社会立法的内容主要包括慈善立法、劳工保障、社会福利、社会救助、社会保险、社会组织管理和社会管理等多个领域。社会立法保护弱势群体的权益，提高全社会福祉，促进社会的有效治理。可以说，社会立法包罗万象，有些与经济立法、文化立法存在交集，可见社会立法之繁杂。当前，我国正处于经济社会迅速发展的时期，不管是国家立法还是地方立法，社会立法都存在许多不足，社会立法的体系尚不完善，深圳经济特区的社会立法亦如此。第一，在某些领域，立法存在难以满足社会发展的需要，如社会组织立法方面，经济社会的发展催生了许多社会组织和社会团体，这些社会组织和团体的运行无法可依，游走在法律的边缘。第二，有些领域制定了相应的法规，但是多年来还是“暂行条例”，如1992年制定的《深圳经济特区企业工资管理暂行规定》、1996年制定的《深圳市基本医疗保险暂行规定》和《深圳市基本养老保险暂行规定》。第三，有些法规制定多年，一直未修订，更新速度较慢，未必适应时代的发展。社会立法应当紧跟时代发展的需要，及时回应社会需求，这是社会立法的使命使然。
（二）部分法规条款流于形式、论证不足、缺乏可操作性
《立法法》第六条要求“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。” [10]换言之，立法要具有可操作性。可操作性是衡量立法质量的重要条件，可操作性强的法律法规，有利于执法部门执法，可操作性差的法律法规，影响法律的实施效果，也浪费了立法资源。“国家立法是全局性和根本性的，必须统筹兼顾，而地方立法是区域性和具体性的，立法权责要分明，针对性要强。” [11]如《深圳经济特区全民阅读促进条例》第十五条，要求在中小学开展阅读水平测试，这一规定实际上并不利于中小学生阅读能力的培养，立法论证存在缺陷。全民阅读立法，目的在于培养公民的阅读习惯和阅读兴趣，把阅读纳入统一的水平测试，无形中可能加重中小学生的学习负担。美国2001年颁布的《不让一个孩子掉队》法案以阅读测试和结果作为问责的理由，这些规定在美国多个州引起强烈抵触，奥巴马政府不得不进行大范围修改，将关注点放在学生能力提高和缩小成绩差距。[12]又如《深圳经济特区居民就业促进条例》第十六条规定：“劳动部门应当采取多种形式，对不能升入高一级学校的应届普通初、高中毕业生进行就业预备培训。”本条规定是“应当”，即必须之意，每年有相当数量的未能升学的初高中毕业生，如果都要进行就业预备培训，不仅增加财政负担，也不现实。该法第十七条规定：“劳动部门应当对失业居民进行再就业培训，失业居民应当参加培训。”这种规定出发点是良好的，可是缺乏可操作性，基本上流于形式。
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