社会救助瞄准的技术路径：逻辑、困境及对策*—以“核对信息系统”为例
作者：廖爱娣 2021-08-30 15:51 新传播 【字号：大 中 小】
经过40多年发展，我国社会救助制度取得了长足进展，但瞄偏现象依旧存在。在信息化时代，技术路径是未来发展的方向。技术瞄准的数目管理、流水线操作、风险控制优先的运行逻辑可以提高救助精准度，减少“人情保”“关系保”，为工作人员保驾护航。但是，技术路径具有两面性，在救助瞄准的价值导向上容易出现技术至上的趋势，程式化的流程容易降低救助瞄准效率，与此同时数据大量聚集与信息风险并存，可以构建“以价值理性为导向+以瞄准效率为核心+以信息安全为保障”的三维应对之策。
一、问题的提出
精准救助能够将公共救助资源集中分配给目标群体，提高社会救助的成本—效益[1]，彰显公平正义。社会救助审核则是实现精准救助最关键的一环[2]，而审核中的瞄准机制直接影响政策的实施效果。传统的瞄准机制有如下几种：第一，指标瞄准，以家计审查、代理财富审查（PMT）为代表，两者通过操作化的指标对家庭状况、财产、收入等进行测量，优点在于审核标准客观、操作简单方便，可以大致把握家庭生活水平，但行政成本高且容易污名化[3]；第二，类型瞄准，主要包括地理瞄准与人口特征瞄准，瞄准的标准非常简单，根据“贫困地图”或诸如年龄、性别的人口特征进行资源分配，优点在于指标不易人为改变、行政成本低，但属于粗放型，容易导致符合救助标准的人群基数过大；第三、自我瞄准，是基于诚信原则由个人决定是否参与项目，行政成本低，但会增加受助人接受救助的成本，且自行贴上穷人的标签不利于资本长期积累，对其心理也有一定的影响；第四、过程瞄准，即在社会救助审核过程中，通过群众参与、民主评议、多次公示等程序进行瞄准，不可避免会受到个人性别、年龄、教育程度以及偏好的影响，带有浓重的主观色彩[4]，且在城市有所局限；第五，社区瞄准（Community-Based Targeting，CBT），即政府主管部门授权社区组织或其他机构对目标群体进行瞄准，它的权威性、动员力可以较好地提高救助精准度[5]，但是容易形成精英控制，从而影响瞄准效果[6]。简而言之，传统的瞄准机制从内容上以救助对象的家庭状况、房屋、土地、经营性收入、工资性收入等为主，在方法上以询问、观察等定性方法为主，缺乏具体的、客观的家庭财产、收入数据，容易“瞄偏”[7]。学者通过对社会救助基础性制度—“最低生活保障制度”的测量，也验证了这一事实。易红梅等发现处在赤贫指数最低端的20%和40%人口分别只占低保名额的50.67%和73.33%[8]，杨龙等通过微观数据发现“政策目标贫困人口”与“实际识别贫困人口”存在37%～50%的误差[9]，刘凤芹等则测出收入贫困人口仅获得31.86%的低保救助资源[10]。
[1]周凤华：《社会救助对象瞄定：方法与实践》，《社会主义研究》，2009年第4期。
[2]刘权：《社会救助审核：价值、问题与对策》，《中国行政管理》，2017年第8期。
[3]李艳军：《农村最低生活保障目标瞄准研究—基于代理财富审查(PMT)的方法》，《经济问题》，2013年第2期。
[4]李鹏：《家庭收入结构、资产存量与社会救助瞄准效度—兼论村民评议实践效果》，《当代经济管理》，2017年第8期。
[5]章晓懿：《社区能力视角下的社会救助瞄准机制研究：转型国家的经验》，《社会保障评论》，2017年第2期。
[6]Adriana Camacho，Emily Conover，Manipulation of Social Program Eligibility，American Economic Journal： Economic Policy，2011，3(2)；GALASSO E，RAVALLION M.Decentralized Targeting of an Antipoverty Program，Journal of Public Economics，2005，89（4）．
[7]汪磊，伍国勇：《精准扶贫视域下我国农村地区贫困人口识别机制研究》，《农村经济》，2016年第7期。
[8]易红梅，张林秀：《农村最低生活保障政策在实施过程中的瞄准分析》，《中国人口·资源与环境》，2011年第6期。
[9]杨龙，李萌，汪三贵：《我国贫困瞄准政策的表达与实践》，《农村经济》，2015年第1期。
[10]刘凤芹，徐月宾：《谁在享有公共救助资源?—中国农村低保制度的瞄准效果研究》，《公共管理学报》，2016年第1期。
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