社会救助瞄准的技术路径:逻辑、困境及对策*—以“核对信息系统”为例
作者:廖爱娣 2021-08-30 15:51 新传播 【字号:大 中 小】
经过40多年发展,我国社会救助制度取得了长足进展,但瞄偏现象依旧存在。在信息化时代,技术路径是未来发展的方向。技术瞄准的数目管理、流水线操作、风险控制优先的运行逻辑可以提高救助精准度,减少“人情保”“关系保”,为工作人员保驾护航。但是,技术路径具有两面性,在救助瞄准的价值导向上容易出现技术至上的趋势,程式化的流程容易降低救助瞄准效率,与此同时数据大量聚集与信息风险并存,可以构建“以价值理性为导向+以瞄准效率为核心+以信息安全为保障”的三维应对之策。
一、问题的提出
精准救助能够将公共救助资源集中分配给目标群体,提高社会救助的成本—效益[1],彰显公平正义。社会救助审核则是实现精准救助最关键的一环[2],而审核中的瞄准机制直接影响政策的实施效果。传统的瞄准机制有如下几种:第一,指标瞄准,以家计审查、代理财富审查(PMT)为代表,两者通过操作化的指标对家庭状况、财产、收入等进行测量,优点在于审核标准客观、操作简单方便,可以大致把握家庭生活水平,但行政成本高且容易污名化[3];第二,类型瞄准,主要包括地理瞄准与人口特征瞄准,瞄准的标准非常简单,根据“贫困地图”或诸如年龄、性别的人口特征进行资源分配,优点在于指标不易人为改变、行政成本低,但属于粗放型,容易导致符合救助标准的人群基数过大;第三、自我瞄准,是基于诚信原则由个人决定是否参与项目,行政成本低,但会增加受助人接受救助的成本,且自行贴上穷人的标签不利于资本长期积累,对其心理也有一定的影响;第四、过程瞄准,即在社会救助审核过程中,通过群众参与、民主评议、多次公示等程序进行瞄准,不可避免会受到个人性别、年龄、教育程度以及偏好的影响,带有浓重的主观色彩[4],且在城市有所局限;第五,社区瞄准(Community-Based Targeting,CBT),即政府主管部门授权社区组织或其他机构对目标群体进行瞄准,它的权威性、动员力可以较好地提高救助精准度[5],但是容易形成精英控制,从而影响瞄准效果[6]。简而言之,传统的瞄准机制从内容上以救助对象的家庭状况、房屋、土地、经营性收入、工资性收入等为主,在方法上以询问、观察等定性方法为主,缺乏具体的、客观的家庭财产、收入数据,容易“瞄偏”[7]。学者通过对社会救助基础性制度—“最低生活保障制度”的测量,也验证了这一事实。易红梅等发现处在赤贫指数最低端的20%和40%人口分别只占低保名额的50.67%和73.33%[8],杨龙等通过微观数据发现“政策目标贫困人口”与“实际识别贫困人口”存在37%~50%的误差[9],刘凤芹等则测出收入贫困人口仅获得31.86%的低保救助资源[10]。
[1]周凤华:《社会救助对象瞄定:方法与实践》,《社会主义研究》,2009年第4期。
[2]刘权:《社会救助审核:价值、问题与对策》,《中国行政管理》,2017年第8期。
[3]李艳军:《农村最低生活保障目标瞄准研究—基于代理财富审查(PMT)的方法》,《经济问题》,2013年第2期。
[4]李鹏:《家庭收入结构、资产存量与社会救助瞄准效度—兼论村民评议实践效果》,《当代经济管理》,2017年第8期。
[5]章晓懿:《社区能力视角下的社会救助瞄准机制研究:转型国家的经验》,《社会保障评论》,2017年第2期。
[6]Adriana Camacho,Emily Conover,Manipulation of Social Program Eligibility,American Economic Journal: Economic Policy,2011,3(2);GALASSO E,RAVALLION M.Decentralized Targeting of an Antipoverty Program,Journal of Public Economics,2005,89(4).
[7]汪磊,伍国勇:《精准扶贫视域下我国农村地区贫困人口识别机制研究》,《农村经济》,2016年第7期。
[8]易红梅,张林秀:《农村最低生活保障政策在实施过程中的瞄准分析》,《中国人口·资源与环境》,2011年第6期。
[9]杨龙,李萌,汪三贵:《我国贫困瞄准政策的表达与实践》,《农村经济》,2015年第1期。
[10]刘凤芹,徐月宾:《谁在享有公共救助资源?—中国农村低保制度的瞄准效果研究》,《公共管理学报》,2016年第1期。