市场化“三旧”改造的基础法律问题研究*
作者：钟澄 2021-08-30 15:17 新传播 【字号：大 中 小】
广东省于2009年在国家的授权下探索“三旧”改造，核心是赋予土地权益人在政府的允许下自行或通过市场方式与他人合作改造的权利。它与传统的政府征收后出让改造存在本质不同，故可称为市场化旧改。市场化旧改的法律基础在于：作为土地所有权人的国家与作为土地使用权人的私人在各自物权权能范围内进行协商合作，使用权人根据所有权人设定的条件和控制性详细规划，通过市场融资和委托开发企业的方式对城镇低效用地进行再开发，并通过法律规定和协议在政府、土地权利人和受托开发企业之间就改造后的空间利益进行分配。旧改过程中的土地强制集中、土地直接供给、地价优惠等特殊土地政策也均有着物权法、村民委员会组织法和土地管理法的规范和理论基础。
由于旧改项目涉及的不是少数个人的私人利益，如果不能顺利进行会引发社会风险，故而在制度设计上必须尽可能保证项目的顺利进行，对此除了前文中提到的尽快打破谈判僵局外，还有行政监督和搬迁安置补偿协议两项措施。
就行政监督而言，首先在各地出台的地方规章或规范性文件上，会对参与改造的企业提出资质要求，如项目经验、注册资金等；其次，在改造项目的个案上，对于旧村改造，须根据集体资产处置的规范在集体资产交易平台上公开选择实施主体，对于旧厂房和旧城镇改造，也会要求实施主体备案或业主公开表决；再次，批准改造项目的政府会与实施主体签订监督协议，特别是对实施主体提出担保要求，确保项目出现“烂尾”时有必要的资金对原业主进行救济。这其中涉及到了市场公平竞争和行政合同的问题，就前者而言，效率与安全的有机协调是市场准入法的价值之一。为提高效率需要实行一定门槛的市场准入，防止过度竞争；为保障安全需要有实力的市场主体谨慎经营，进而实现安全价值。[23]同时对实施主体进行行政审批也“有利于加强国家对社会经济活动的宏观调控，可以起到有效利用有限国家资源，优化资源配置，避免资源浪费的作用。”[24]就后者而言，主要在于发挥行政合同中行政主体的指挥、检查和监督权，确保行政目的实现。[25]
[23]廖志雄：《市场准入法律制度研究》，《经济法学评判》（第4卷），中国法制出版社，2004年，第259~261页。
[24]乔晓阳、张世诚：《中华人民共和国行政许可法释义》，中国长安出版社，2003年，第31页。
[25]江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》，《中外法学》，2012年第6期。
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