市场化“三旧”改造的基础法律问题研究*
作者：钟澄 2021-08-30 15:17 新传播 【字号：大 中 小】
广东省于2009年在国家的授权下探索“三旧”改造，核心是赋予土地权益人在政府的允许下自行或通过市场方式与他人合作改造的权利。它与传统的政府征收后出让改造存在本质不同，故可称为市场化旧改。市场化旧改的法律基础在于：作为土地所有权人的国家与作为土地使用权人的私人在各自物权权能范围内进行协商合作，使用权人根据所有权人设定的条件和控制性详细规划，通过市场融资和委托开发企业的方式对城镇低效用地进行再开发，并通过法律规定和协议在政府、土地权利人和受托开发企业之间就改造后的空间利益进行分配。旧改过程中的土地强制集中、土地直接供给、地价优惠等特殊土地政策也均有着物权法、村民委员会组织法和土地管理法的规范和理论基础。
虽然不动产物权人享有改造权利，但建设用地使用权和宅基地使用权毕竟是权能上受到一定限制的“他物权”，[8]权利人并没有绝对的处分权，因此，还需要国家—作为土地所有权人的代表—授权县级以上地方政府最终决定是否可以改造。其出于对生产安全和空间利益的管控，[9]并协调个人效用与社会效用的差异性，[10]有权也必须要求改造项目符合一定的条件并按照政府批准的城乡规划进行。故此，可以将市场化“三旧”改造理解为由不动产物权人提出动议，由政府批准的一项“公—私”协商，其法律基础是我国土地公有制背景下的房屋所有权人、土地使用权人和土地所有权人对各自权利的行使和合作，虽然不属于一般意义上的公用事业和基础设施类“公私合作关系”范畴，但也具备了“伙伴关系、利益共享和风险分担”[11]的基本特点。
[8]王利明：《物权法研究（下卷）》，第764～765页。
[9]华南理工大学建筑学院城市规划系：《城乡规划导论》，中国建筑工业出版社，2012年版，第10页。
[10]张占录、张正峰：《土地利用规划学》，中国人民大学出版社，2015年，第3页。
[11]贾康、孙洁：《公私合作伙伴关系理论与实践》，经济科学出版社，2015年，第25页。
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