市场化“三旧”改造的基础法律问题研究*

作者：钟澄  2021-08-30 15:17  新传播    【字号：大 中 小】

广东省于2009年在国家的授权下探索“三旧”改造，核心是赋予土地权益人在政府的允许下自行或通过市场方式与他人合作改造的权利。它与传统的政府征收后出让改造存在本质不同，故可称为市场化旧改。市场化旧改的法律基础在于：作为土地所有权人的国家与作为土地使用权人的私人在各自物权权能范围内进行协商合作，使用权人根据所有权人设定的条件和控制性详细规划，通过市场融资和委托开发企业的方式对城镇低效用地进行再开发，并通过法律规定和协议在政府、土地权利人和受托开发企业之间就改造后的空间利益进行分配。旧改过程中的土地强制集中、土地直接供给、地价优惠等特殊土地政策也均有着物权法、村民委员会组织法和土地管理法的规范和理论基础。

七、总结：“三旧”改造立法的提升与完善

从已经城市化的国家和地区，以及广东部分城市的经验来看，“三旧”改造将逐步演变为城市更新，成为城市不断自我完善的主要手段。目前我国还没有一部国家层面的城市更新法律，存在“结构性缺陷”。[37]从已经完成城市化的地区经验来看，在城市更新方面都有“两条腿走路”的需求，既有政府主导的行政征收后重建，也有市场主导的不动产权益交易集中业主自主（合作）重建，且后者因为适用范围广、政府投入少和业主利益保障高而渐为主流。[38]虽然是由更新地块不动产权益人及其合作人等市场主体“自下而上”启动，但政府作为土地所有权人必须通过立法和其他规则的制定，维护公共利益、打破谈判僵局和平衡包括自身在内的三方当事人利益，尽量减少市场运作带来的负外部性，“用各种手段增加正外部性行为的收益和负外部性行为的成本，使外部性内在化”。[39]市场化城市更新立法的调整对象决定了其涉及民商法、经济法、行政法、金融法等多个部门法的问题，在进行专门的城市更新立法前，需要厘清本文所涉的基础法律问题。

^[37]朱海波：《当前我国城市更新立法问题研究》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2015年第10期。

^[38]陈劲松：《城市更新之市场模式》，机械工业出版社，2004年，第98页。

^[39]吕忠梅、陈虹：《经济法原论》，法律出版社，2007年，第6页。

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