市场化“三旧”改造的基础法律问题研究*
作者：钟澄 2021-08-30 15:17 新传播 【字号：大 中 小】
广东省于2009年在国家的授权下探索“三旧”改造，核心是赋予土地权益人在政府的允许下自行或通过市场方式与他人合作改造的权利。它与传统的政府征收后出让改造存在本质不同，故可称为市场化旧改。市场化旧改的法律基础在于：作为土地所有权人的国家与作为土地使用权人的私人在各自物权权能范围内进行协商合作，使用权人根据所有权人设定的条件和控制性详细规划，通过市场融资和委托开发企业的方式对城镇低效用地进行再开发，并通过法律规定和协议在政府、土地权利人和受托开发企业之间就改造后的空间利益进行分配。旧改过程中的土地强制集中、土地直接供给、地价优惠等特殊土地政策也均有着物权法、村民委员会组织法和土地管理法的规范和理论基础。
一、市场化“三旧”改造的涵义
改革开放以来，我国的城市化进程伴随着城市外延的扩张和旧城的重建，时至今日，粗放的发展方式已经不能满足新时代的发展要求，习近平总书记在“十九大”报告中提出了要划定“城镇开发边界控制线”，城市的发展将更加依赖对存量建设用地的二次开发。广东省于2009年启动“三旧”（旧城镇，旧村庄，旧厂房）改造以来，各地级市进行了因地制宜的探索，为国土资源部（现自然资源部）《关于印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）〉的通知》（国土资发〔2016〕147号）的出台提供了实践经验。从过去10年的实践来看，广东各地的“三旧”改造主要有“政府主导，市场参与”模式和“政府引导，市场实施”模式两种，其主要区别在于协议出让用地方式的适用范围，本文将后者称为市场化“三旧”改造，即“由市场主体（土地权利人或其合作企业）根据政府规定的条件申报‘三旧’改造项目，通过市场手段将改造范围内的不动产权益集中后，以协议方式取得改造用地的土地使用权，根据政府批准的规划进行重新建设的改造方式。”其中市场主体主动申报、通过市场手段集中不动产权益和协议方式供地是核心。
广东省国土资源厅《关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号），继续加大了协议方式出让“三旧”改造供地的范围，[1]已经两次公开征求意见《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法（征求意见稿）》也将改造模式分为政府主导和市场主导两类。如果说政府通过征收或收回建设用地进行公开出让进而重建的改造方式有着充分的国家法律、行政法规依据，[2]那么市场化“三旧”改造并无直接国家立法依据，目前只有省、市两级的规范性文件和部分地方政府规章从促进土地二次开发的角度进行了规范，但其中的基础法律问题还有待分析，也是在进行全国性的存量土地再开发立法前必须充分厘清的问题。
[1]该规范性文件第（十一）点规定：“涉及‘三旧’改造的供地，属政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其余可以协议方式出让。”
[2]包括《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等
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