市场化“三旧”改造的基础法律问题研究*
作者：钟澄 2021-08-30 15:17 新传播 【字号：大 中 小】
广东省于2009年在国家的授权下探索“三旧”改造，核心是赋予土地权益人在政府的允许下自行或通过市场方式与他人合作改造的权利。它与传统的政府征收后出让改造存在本质不同，故可称为市场化旧改。市场化旧改的法律基础在于：作为土地所有权人的国家与作为土地使用权人的私人在各自物权权能范围内进行协商合作，使用权人根据所有权人设定的条件和控制性详细规划，通过市场融资和委托开发企业的方式对城镇低效用地进行再开发，并通过法律规定和协议在政府、土地权利人和受托开发企业之间就改造后的空间利益进行分配。旧改过程中的土地强制集中、土地直接供给、地价优惠等特殊土地政策也均有着物权法、村民委员会组织法和土地管理法的规范和理论基础。
三、少数服从多数的执行—强制执行的途径
出于对城市整体品质的提升，政府希望“连片改造”，而非“铅笔楼”式重建，此外，扩大改造土地面积也可以减少开发产生的负外部性。[12]从广东各地的政策来看，目前最小的改造面积为3000平方米。然而，多数“三旧”建成区的不动产物权人不会只有一个，虽然理论上每个物权人都可以对自己的不动产进行改造，但从统一规划、统一实施和方便城乡规划、土地管理的角度，以及考虑到《房地产管理法》对房地产开发资质的要求和前期统筹的能力，作为土地所有权人代表的政府希望每个改造项目只有一个改造主体，其他的不动产物权主体可以通过市场的手段，包括买卖、签订搬迁补偿协议、入股等方式将不动产物权集中到该改造主体手中，由其实施改造后再依约进行空间利益的再次分配。在这一不动产物权集中过程中，基于市场行为的意思自治原则，难免会出现谈判的僵局，且这一僵局多出现在不动产物权较为分散的旧城镇、旧村庄，成为影响改造进程的主要难点。毕竟，“由于土地的特殊地位，土地和不动产的有时候可能以从经济上来说不理智的方式选择出售或者不出售不动产。……尤其是由所有者居住，则其将对该土地产生归属感，这种归属感可能使所有者不愿意出售，即使出售也希望可以获得相应的补偿。”[13]且随着土地价格的上升，利益关系的重构也造成各方利益博弈不可调和。[14]深圳的木头龙等旧住宅小区，[15]东莞的火炼村旧厂房[16]立项十年无法完成土地权益集中即是典型案例。
[12]毕宝德：《土地经济学（第七版）》，中国人民大学出版社，2016年，第10页。
[13][英]艾伦.W.埃文斯：《经济、房地产与土地供应》，徐青译，中国人民大学出版社，2013年，第2~3页。
[14]赵春容、赵万民、谭少华：《市场经济运行中的利益分配矛盾解析──以旧城改造为例》，《城市发展研究》，2008年第2期。
[15]欧阳亦梵、杜茎深、靳相木：《市场取向城市更新的钉子户问题及其治理—以深圳市为例》，《城市规划》，2018年6期。
[16]高剑：《“三旧”改造应更多倾向于产业新置入》，《东莞日报》，2019年1月3日，第A02版。
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