市场化“三旧”改造的基础法律问题研究*
作者：钟澄 2021-08-30 15:17 新传播 【字号：大 中 小】
广东省于2009年在国家的授权下探索“三旧”改造，核心是赋予土地权益人在政府的允许下自行或通过市场方式与他人合作改造的权利。它与传统的政府征收后出让改造存在本质不同，故可称为市场化旧改。市场化旧改的法律基础在于：作为土地所有权人的国家与作为土地使用权人的私人在各自物权权能范围内进行协商合作，使用权人根据所有权人设定的条件和控制性详细规划，通过市场融资和委托开发企业的方式对城镇低效用地进行再开发，并通过法律规定和协议在政府、土地权利人和受托开发企业之间就改造后的空间利益进行分配。旧改过程中的土地强制集中、土地直接供给、地价优惠等特殊土地政策也均有着物权法、村民委员会组织法和土地管理法的规范和理论基础。
五、改造利益如何分配？—利益共享的措施
“三旧”改造在提升城市品质的同时，必然带来改造地块土地价值的增加，这种增值有两个方面的原因：一是土地本身或周边的基础设施和公共配套改善；二是土地本身性质、用途、容积率、建筑密度等规划条件的提升。这一增值来自于三方当事人的行为：政府作为土地所有权人对使用权权能的改变，原业主对原房屋所有权和土地使用权的让渡，以及开发企业的投资。因此，对于改后的空间利益三方均有权进行分享。其中，政府对改造利益的分享体现在地价的收取和对开发企业公共配套建设及公益用地的贡献的要求，原业主对改造利益的分享体现在新房屋所有权的取得，开发企业的分享体现在容积率增加后其所获得的房屋所有权。
“不仅市场主体之间会博弈，市场主体和国家之间也会博弈。”[26]改造三方主体之间既存在一致的目标，也存在利益分配上的矛盾。就目标的一致性而言，都希望能够通过重新建设改变改造地块使用现状，提升地块所在区域的质量；就利益分配的差异而言，作为政府，既要从改造中取得公共配套作为公共利益，同时又必须守住城市规划的底线，不能允许改造后的“蛋糕”无限做大以满足原业主和开发主体的需求。作为原业主，在让渡自己既有空间利益的同时，也希望在不动产面积、质量上获取更多的改造后利益，同时也希望自己所在的整体地块品质提升。而开发企业作为投资人，也要在满足政府和原业主利益诉求的基础上获取利润，“尽量以其他相对更为便宜的生产要素（如资金和劳动力）来代替越来越昂贵的土地，如增加楼层、提高容积率的办法。”[27]
[26]张守文：《经济法总论》，中国人民大学出版社，2009年，第10页。
[27]毕宝德：《土地经济学（第七版）》，第33页。
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