市场化“三旧”改造的基础法律问题研究*
作者：钟澄 2021-08-30 15:17 新传播 【字号：大 中 小】
广东省于2009年在国家的授权下探索“三旧”改造，核心是赋予土地权益人在政府的允许下自行或通过市场方式与他人合作改造的权利。它与传统的政府征收后出让改造存在本质不同，故可称为市场化旧改。市场化旧改的法律基础在于：作为土地所有权人的国家与作为土地使用权人的私人在各自物权权能范围内进行协商合作，使用权人根据所有权人设定的条件和控制性详细规划，通过市场融资和委托开发企业的方式对城镇低效用地进行再开发，并通过法律规定和协议在政府、土地权利人和受托开发企业之间就改造后的空间利益进行分配。旧改过程中的土地强制集中、土地直接供给、地价优惠等特殊土地政策也均有着物权法、村民委员会组织法和土地管理法的规范和理论基础。
从公私合作的“委托代理理论”角度，虽然作为资源所有者的委托人与负责资源使用的代理人之间可以利用各自优势实现共同利益，但“自我放松”和“投机心理”的存在要求在这一合作中各方都要让出部分成本以保证各方合理利益。[28]博弈的现实存在要求在制度设计上能够让三方在理性的基础上进行协商，达到三赢的效果。
政府需要明确规划强制条件、地价收取标准等，供开发企业进行项目测算，同时根据规划和地价情况制定搬迁安置补偿指导标准供开发企业和地块业主参考，引导其合理预期，避免过于注重个人利益损害公共利益，[29]出现诸如容积率过高导致公共设施负荷不足的问题。[30]目前东莞市通过编制概念性改造规划、[31]网格地价和公开招标改造权的方式在一定程度上解决了利益预测问题。开发企业需要做好测算和方案，加强与业主的沟通；业主则需要了解和学习“三旧”改造政策，理性提出诉求。只有通过法定方式明确各方的预期利益，才能“借助市场化模式，构建合理的利益分配机制，保障不同主体的利益诉求”。[32]
[28]柳正权：《公私合营模式（PPP）理论和实务》，武汉大学出版社，2016年，第5页。
[29]田莉：《摇摆之间：三旧改造中个体、集体与公众利益平衡》，《城市规划》，2018年第2期。
[30]朱一中、杨倩楠、肖映泽：《“三旧”改造政策实施的问题与反思—以广东省佛山市禅城区为例》，《国土资源科技管理》，2018年第2期。
[31]现实中各地普遍存在控制性详细规划未覆盖改造区域，或规划与改造地块现状不符，甚至低于现状容积率的情况，故需要根据发展方向和改造地块情况实事求是的编制与控规具有同样效力的改造规划。
[32]刘芳、张宇：《深圳市城市更新制度解析—基于产权重构和利益共享视角》，《城市发展研究》，2015年第22期。
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